서 론

기후변화, 자원의 고갈 및 자원가격의 변동으로 인한 에너지안보의 위기, 주요 자원 확보를 위한 치열한 경쟁, 그리고 경제성장에 따른 대량생산과 대량소비의 증가는 지속가능한 발전을 위협하고 있으며 국제사회는 이러한 위기들을 극복하기 위해 노력하고 있다. 우리나라 역시 탈원전, 탈석탄, 재생에너지 보급 확대를 목표로 안전하고 깨끗한 에너지로의 전환을 추진하고 있다. 이를 구체적으로 이행하기 위해 2030년까지 재생에너지 발전량 비중을 20%로 확대하겠다는 재생에너지 3020 이행계획을 발표하였다(Hong et al., 2019).

재생에너지는 다른 전통적인 에너지원에 비해 에너지원에 대한 수입의존도를 낮출 수 있고, 고갈의 위험이 없고 온실가스 감축에 기여할 수 있는(Krüger, 2016) 깨끗하고 안전한 친환경 에너지로 알려져 있어 전 세계적으로 그 비중이 확대되고 있는 추세이다. 과거에는 주로 EU와 미국이 재생에너지 분야를 주도하였는데 반해 최근에는 중국, 인도, 브라질, 한국이 적극적으로 재생에너지 분야에 참여하고 있다(Noh et al., 2015). 재생에너지 보급 확대는 기대수명이 종료되는 태양광패널이나 풍력터빈을 포함한 재생에너지 폐기물 발생이 급격하게 증가할 것으로 예상된다.

정부는 재생에너지 3020 이행계획을 성공적으로 달성하기 위해서 2030년까지 63.8 GW 재생에너지를 개발할 계획이며 태양광은 재생에너지 중 57%를 차지할 전망이다(MOTIE, 2017). 태양광 에너지 기술은 운영 중에 생성되는 폐기물이 거의 없어 폐기물을 매우 적게 발생시키는 에너지 자원으로 간주되고 있지만 수명이 다한 태양광모듈을 폐기할 때는 간과할 수 없는 폐기물이 발생한다(McDonald and Pearce, 2010). 태양광패널의 수명은 보통 15~25년으로 재생에너지 3020 이행계획을 반영하였을 경우 태양광폐패널이 2030년에는 8만 7,124톤, 2045년에는 155만 3,595톤으로 증가하리라 전망하고 있다. 아직 국내에서 태양광폐패널 재활용기술이 상용화되지 않아 관리가 미흡하여 그대로 방치하거나 단순 매립되고 있는 실정이다(KEI, 2018). 국내 태양광발전 시장에서는 결정질계 실리콘 태양광패널이 90%를 차지하고 있으며 주로 유리, 알루미늄, 구리, 실리콘, 은, 주석, 납으로 구성되어 있다(KEI, 2018). 일부 태양 전지 모듈에는 카드뮴, 텔루륨, 납 및 셀레늄과 같은 유해 물질이 포함되어 있어 적절한 처리를 거치지 않고 매립될 경우 토양으로 흘러들어 지표수와 지하수로 침출되어 환경과 인체에 해로운 영향을 줄 수 있다는 우려가 많다(Kim and Park, 2018; Lee, 2017; Lesniewska, 2017; Malandrino et al., 2017). EU는 미래에 증가할 재생에너지 폐기물에 대비하기 위하여 2012년에 태양광패널에 대해 생산자책임제도를 적용하는 법률을 마련하였다.

최근 환경부는 태양광폐패널을 안전하고 친환경적으로 재활용하고 미래 폐기물 재활용 체계를 구축하기 위해 태양광패널을 생산자책임재활용제도와 유해물질 사용제한 품목에 추가하는 전기·전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률(이하 전자제품등자원순환법) 시행령 개정안을 발표하였다. 그러나 아직 전문적인 재활용 기반이 마련되지 않아서 법률 개정안은 2021년 이후로 유예된 상태이다. 태양광패널을 포함한 23개 품목을 생산자책임재활용제도와 유해물질 사용제한 품목에 추가하는 법령 개정안에 대해 태양광 산업계는 강력하게 반대하였다(Jung, 2018).

본 논문은 먼저 태양광패널을 생산자책임재활용제도 품목에 추가하는 전자제품등자원순환법 시행령 개정안을 둘러싼 주요 이슈들을 파악하고, 우리나라 생산자책임재활용제도와 EU 생산자책임제도의 주요 내용들의 비교·분석 연구를 통해 문제점과 개선 방안을 모색하였다.

태양광패널을 둘러싼 주요 이슈들

환경부는 2018년 10월 태양광패널을 안전하고 친환경적으로 재활용하고 미래 폐기물 재활용 체계를 구축하기 위해 전자제품등자원순환법과 폐기물관리법의 하위법령을 개정하여 입법을 예고하였다. 법률 개정안은 태양광패널을 포함한 23개 품목을 생산자책임재활용제도와 유해물질 사용제한 품목에 추가하고 재활용부과금을 상향 조절하여 2023년까지 단계적으로 생산자책임재활용 대상 품목을 모든 전자제품으로 확대한다는 내용을 담고 있다(Jung, 2018; Chae, 2018).

법령 개정안에 대한 태양광 산업계의 반대 의견을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 전자제품등자원순환법은 전기전자제품을 “전류나 전자기장에 의해 작동하는 기계·기구(부분품·부속품을 포함한다)”로 정의하므로 태양광 모듈은 부하가 걸리는 대상이 아니라 직류전력을 발생시키는 발전설비이므로 이 법의 적용대상이 아니라고 주장하였다. 둘째, 태양광 모듈은 기존 폐기물 분류(생활폐기물, 산업폐기물, 의료폐기물, 지정폐기물) 중 어디에도 속하지 않아 적용제외 대상이라고 주장하였다. 셋째, 이번 법령 개정안은 풍력이나 이차전지와 같은 다른 재생에너지를 제외하였으므로 법의 형평성에 어긋난다고 주장하였다. 넷째, 무엇보다도 환경부가 책정한 태양광사업자가 재활용 및 회수금액으로 부담해야 하는 단위비용이 과도하게 높아 태양광 산업계 전체가 공멸할 수 있는 수준의 원가상승을 가져와 가격 경쟁력 약화로 인해 사업이 위축되고, 결과적으로 이는 정부의 재생에너지 3020 이행계획에도 큰 타격을 줄 것이라고 주장하였다(Jung, 2018; Chae, 2018; Song, 2018).

태양광 산업계의 주장에 대해 환경부는 다음과 같이 답변하였다. 먼저, 태양광패널은 현행법상 전기·전자제품의 정의에 포함되며 전자제품등자원순환법 시행령 개정안에서 전기·전자제품의 범위를 명확하게 규정하고 있다고 설명하였다. EU의 예를 들며 EU 폐전기전자제품 지침에서 태양광패널을 생산자책임재활용 대상품목으로 포함시켰다고 덧붙여 설명하였다. 둘째, 기존 폐기물 분류 중 어디에도 속하지 않는다는 주장, 즉 태양광폐패널에 대한 재활용 및 처리 규정이 없다는 주장에 대해서 환경부는 태양광폐패널은 2016년 개정된 폐기물관리법 시행규칙에 따라 사업장일반폐기물로 분류(별표 4)되며 2018년부터 태양광폐패널 배출시 올바로시스템에 등록하여 처리하도록 규정하고 있다고 설명하였다. 세번째 주장에 대해서는 향후 다른 재생에너지에 관한 폐기물 처리체계를 마련할 계획이라고 설명하였다. 마지막으로 재활용 및 회수 단위비용이 지나치게 높다는 주장에 대해 환경부는 단위비용은 태양광 사업자가 직접 부담하는 금액이 아니라 재활용 의무량을 달성하지 않았을 경우 부과하는 부과금이라고 설명하였고 산업계의 부담을 최소화하는 방안을 마련할 계획이라고 답변하였다(MOE, 2018).

생산자책임재활용제도/생산자책임제도(Extended Producer Responsibility)

생산자책임재활용제도/생산자책임제도는 제품 전 생애주기에서 생산자의 책임을 구매 이후 단계까지 확대하는 환경정책적 접근이라고 정의되고 있다(OECD, 2019). 이전에는 생산자들은 제품을 생산하여 판매하는 시점까지만 책임을 지고 사용 후 발생된 페기물은 전통적으로 소비자나 정부 또는 지방정부의 책임이었다. 이 제도는 원인자인 생산자의 책임을 확대함으로써 오염자부담원칙(Polluter Pays Principle, PPP)을 적용하고 있으며 제품설계 전략을 통해 재질구조 개선을 촉구하고 있다(Dalhammar, 2018). 우리나라 관련 법률에는 생산자책임재활용제도나 환경성보장제란 용어가 별도로 정의되거나 규정되어 있지 않다. 일반적으로 생산자책임재활용제도라는 용어가 자주 사용되고 있고 본 논문이 전자제품등자원순환법 가운데 폐전기·폐전자제품 재활용 부분에 초점을 두고 있어서 우리나라의 경우 생산자책임재활용제도라는 용어를 주로 사용하였다. EU의 경우에는 우리나라와 법률상 생산자의 의무범위가 상이하여 생산자책임제도 또는 EPR제도라는 용어가 더 적합한 것 같아 이를 사용하였다.

우리나라 생산자책임재활용제도/환경성보장제

우리나라에서 폐기물 전기·전자제품과 관련된 정책이 본격적으로 시작된 것은 1992년 ｢자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률｣(이하 자원재활용법)이 제정되어 이 법에 근거를 두고 있는 폐기물예치금 제도부터라고 할 수 있다. 폐기물예치금 제도는 폐기물의 재활용을 촉진하기 위하여 생산자에게 제품의 재활용에 소요되는 비용을 미리 예치하게 한 뒤 나중에 재활용을 이행한 실적에 따라 반환해 주는 제도이다. 초기에는 텔레비전, 냉장고, 에어컨디셔너 및 세탁기 등 4개 전기전자제품 품목이 그 대상이었다(Lee and Bae, 2015).

2003년 이 제도는 생산자책임재활용제도에 의해 대체되었고 2006년에는 전기전자제품 10개 품목으로 확대되었다. 자원재활용법 제16조에서는 제품·포장재의 제조업자나 수입업자를 재활용의무생산자(포장재의 경우 제품의 판매자 포함)로 한정하고 재활용의무생산자는 제조·수입하거나 판매한 제품·포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용해야 할 의무가 있다고 규정하고 있다. 재활용의무생산자는 재활용을 직접 또는 재활용 업체에 위탁하거나 공제조합을 설립하여 공동으로 재활용의무를 이행할 수 있다. 재활용의무생산자는 분담금을 재활용사업공제조합에 제공할 의무가 있으며 재활용을 직접 하거나 재활용업체에 위탁할 경우 분담금을 공제받을 수 있다(MOE, 1992). 분담금은 재활용 용이성과 재활용비용을 고려하여 산정해야 한다고 최근 자원재활용법을 개정하였다. 재활용의무생산자는 재활용의무율에 따라 재활용을 이행해야 하며 이를 위반할 경우에는 재활용부과금이 부과된다.

2008년 전기·전자제품 및 자동차의 재활용을 촉진하고 재질구조 개선 및 유해물질의 사용을 억제하기 위하여 전자제품등자원순환법이 제정되면서 전기·전자제품은 동 법률에 의한 환경성보장제로 이관하여 관리하고 있다. 전자제품등자원순환법은 전기·전자제품과 자동차의 유해물질 사용제한과 폐전기·폐전자제품과 폐자동차의 재활용을 모두 포함하여 하나의 법률에 통합적으로 규율하고 있는 것이 특징이다.

우리나라 전자제품등자원순환법은 전기·전자제품을 “전류나 전자기장에 의해 작동하는 기계·기구(부분품·부속품을 포함한다)”로 정의하고 있다. 또한 동 법률은 전기·전자제품 판매자와 재활용의무생산자를 생산자책임재활용제도에 의해 의무가 부여되는 생산자로 보고 있으며 그 역할을 각각 규정되고 있다. 전기·전자제품 판매업자는 회수의무가 있으며 자신이 판매한 제품의 폐기물을 직접 회수하거나 공제조합을 통해 회수의무를 이행할 수 있다. 재활용의무생산자는 대통령령으로 정하는 전기·전자제품을 제조하거나 수입하는 자로서 회수 및 인계·재활용 의무를 진다. 재활용의무생산자는 재활용업체나 공제조합을 통해 폐기물을 재활용해야 하며 특히 공제조합을 통해 공동이행을 할 경우 회수 및 인계·재활용 비용을 부담해야 한다. 이러한 의무를 이행하지 않았을 경우 판매업자에게는 회수부과금이 재활용의무생산자에게는 재활용부과금이 각각 부과된다. 공제조합 분담금은 재활용의무생산자의 재활용에 드는 비용과 판매자가 회수에 드는 비용을 고려하여 산정하도록 규정하고 있다. 재활용을 촉진하기 위하여 매년 인구 1인당 장기 재활용 목표량을 정하여 고시하고 있다. 2014년 회수 및 재활용의무 대상을 10개 품목에서 27개 품목으로(Table 1), 2018년 개정안을 통해 태양광패널을 포함하여 23개 품목을 추가하여 50개 품목으로 대폭 확대할 예정이다.

Table 1. EPR Items and Targets

전자제품등자원순환법은 법률의 명칭에서 분명하게 보여주듯이 폐기물의 안전처리 및 단순 재활용으로부터 발생억제 및 폐기물을 물질적으로 또는 에너지로 순환적으로 활용하도록 하는 자원순환 개념을 암시하고 있지만 여전히 자원순환의 관점보다는 폐기물 관리가 중심이다. 폐기물을 자원으로 인식하고 효율적 생산·소비·물질재활용·에너지회수·처리선진화로 정책 패러다임을 전환하여 자원순환사회로 나아가기 위해 우리나라는 자원순환기본법(2016년 5월 29일에 제정, 2018년 1월 1일부터 시행)을 제정하였다(Lee and Cha, 2018). 동법에 따라 순환경제 실현을 위한 중장기 정책방향과 세부전략을 담고 있는 제1차 자원순환기본계획(2018~2027)을 마련하였다.

제1차 자원순환기본계획은 생산-소비-관리-재생 등 자원의 전 과정의 순환이용 체계를 구축하고 에너지변화에 따른 자원순환 여건의 변화를 반영하고 있다. 구체적으로 재생단계에서 먼저 태양광 모듈과 같은 신규발생 폐기물의 재사용 및 재활용을 높이기 위해 미래폐자원 거점수거 센터를 구축하고, 점차적으로 블레이드 등 다른 재생에너지 폐기물 수거 및 재활용으로 확대하고, 전략 희소금속의 회수 및 기술개발을 추진할 계획을 담고 있다. 또한 생산자책임재활용을 적용하는 전기·전자제품 품목을 지속적으로 확대하고, 물질재활용 촉진을 위한 생산자책임재활용 분담금 및 지원금 체계를 마련하고 전기·전자제품의 1인당 재활용 목표량을 EU 수준으로 상향(6.0kg→8.0~8.8kg)하여 생산자책임재활용제도를 강화하려는 계획을 포함하고 있다.

EU 폐전기전자제품 지침: 생산자책임제도를 중심으로

EU는 기후 및 에너지 패키지를 채택하여 2020년까지 온실가스 배출량 감축, 에너지믹스에서 재생에너지 비중 확대, 에너지 효율 개선 등 20-20-20 목표를 달성하기 위해 노력하고 있다. 특히 EU는 2009년 재생에너지지침을 마련하여 최종에너지 소비 가운데 재생에너지 비중을 20%로 확대하기로 규정하였고 2030년까지는 재생에너지 비중을 기존 27%에서 32%까지 상향 조정하기로 합의한 상태이다(Crossley, 2017; Lesniewska, 2017). 재생에너지지침에 따라 28개 EU회원국은 각각 자국의 현실에 맞는 목표치를 설정하여 목표를 이행하여야 한다. EU 재생에너지지침 제2조에서는 재생에너지를 “재생가능한 비화석연료로부터의 에너지”로 정의하며 풍력, 태양에너지, 공기열, 지열, 수열 및 해양에너지, 수력, 바이오연료, 매립지가스, 폐수처리시설에서 발생하는 가스, 바이오가스가 재생에너지원에 해당된다고 나열하고 있다. 2000년대 후반부터 풍력과 태양에너지를 중심으로 재생에너지가 급격하게 확대되었다.

EU는 2002년 폐전기전자제품(2002/96/EC) 지침을 제정하여 생산자가 수명이 다한 전기전자제품의 적절한 수거, 운반, 재사용 또는 재활용, 그리고 최종처분까지 책임을 지는 생산자책임제도(Extended producer responsibility)를 적용하고 있다. EU 폐전기전자제품 지침은 폐전기전자제품 발생을 억제하고, 재사용, 재활용, 재생 등을 통해 처리되는 폐기물을 감축하여 지속가능한 생산과 소비를 촉진하고 자원의 효율적인 이용과 가치 있는 자원의 회수를 촉진하는데 그 목적이 있다(WEEE, 2012). 빠른 기술발달과 경제발전으로 인해 제품의 수명이 점점 짧아지고 제품의 디자인과 구성이 빠르게 변화하고 있으며 전자제품에 대한 의존성이 높아짐에 따라 전자폐기물이 날로 증가하고 있는 추세이다.

EU는 재생에너지의 급격한 확대에 따른 재생에너지 폐기물 발생에 대비하기 위하여 가장 먼저 2012년 폐전기전자제품 지침을 개정하여 태양광(Solar photovoltaic, PV)패널을 부속서3에 포함시켜 EU 차원에서 태양광패널에 대해 생산자책임제도를 적용하여 시행하고 있다. 개정된 폐전기전자제품 지침(2012/19/EU)은 풍력 터빈을 포함시키지 않았다(Lesniewska, 2017). EU 폐전기전자제품 지침에서 규정하고 있는 생산자책임제도 적용대상 제품 품목, 전기전자제품 정의, 생산자의 범위, 생산자의 의무이행 범위 및 의무이행 방법, 미이행시 제재방안과 최근의 발전 현황을 중심으로 살펴보았다.

적용대상 전기전자제품 품목

기존의 10개 제품군으로 분류하였던 전기전자제품을 2018년 8월 15일부터 적용하여 6개 제품군으로 크게 분류하여(Lee and Bae, 2015) 무기, 군수품 전쟁물자 등 국가안보나 군사적 용도로 사용되는 기기, 대형고정 설비 등의 특정분야를 제외하고는 실제적으로 모든 전기전자제품으로 그 범위를 확대하였다. 6개 제품군(Table 1)은 온도교환장치, 스크린·모니터·면적 100cm² 이상 스크린이 설치된 장비, 램프, 대형장비, 소형장비, 소형 IT 및 통신장비로 분류되며 태양광패널은 대형장비에 속하며 태양광패널이 접착된 소형기기는 소형장비에 포함된다(WEEE, 2012).

전기전자제품 정의

EU 폐전기전자제품지침은 전기전자제품을 “전류나 전자기장에 의해 작동하는 기구, 전류나 전자기장의 발전, 전송, 및 측정을 위한 기구, 교류 1,000볼트 직류 1,500볼트 이하의 전압정격으로 사용되도록 만들어진 기구”로 정의하고 있다. 또한 폐전기전자제품이란 폐기 시 제품의 일부인 모든 부속품, 하위 조립품, 그리고 소모품을 포함한 전기전자제품을 의미한다고 정의한다.

생산자 범위

생산자는 판매 수단(원거리 통신수단 포함)과 상관없이 자연인 또는 법인을 의미하며 다음과 같다. EU회원국 내 설립한 자로서 자사상표로 전기전자제품을 설계하거나, 제조 또는 시장에 판매하는 자, 다른 공급자에 의해 생산된 전기전자제품을 자사의 상표로 재판매하는 자, 전문성에 기초하여 제3국 또는 다른 회원국의 전기전자제품을 시장에 출시하는 자, 또는 다른 회원국 또는 제3국에 설립하여 개인가정 및 사용자에게 원거리 통신수단을 통해 직접적으로 전기전자제품을 판매하는 자는 모두 이에 해당된다. 판매자(distributor)는 시장에 전기전자제품을 내놓은 공급망 내에 있는 자연인 또는 법인을 의미한다(WEEE, 2012). EU 폐기물법 제8조에서 생산자책임제도를 구체적으로 규율하고 있는데 생산자는 제품을 전문적으로 개발, 제조, 가공, 취급, 판매 또는 수입하는 자연인 또는 법인으로 규정하고 있다(Waste Directive, 2008).

생산자의 의무 범위

EU 폐전기전자제품 지침은 생산자가 가정에서 배출된 제품의 전 주기과정, 특히 수거, 처리, 회수 및 환경 친화적 처분에 대한 의무를 수행하도록 규정하고 있다. 생산자는 폐전기전자제품에 대한 수거(collection) 의무, 재정(financing)의무, 그리고 정보제공 의무 등을 진다. 무엇보다도 전기전자제품의 최종 처리되는 폐기물을 최소화하고 수거를 증가시키기 위해 도시폐기물의 철저한 분리수거를 강조하고 있다. 특히 오존층 파괴 물질 및 불소화 온실 가스, 수은을 함유한 형광 램프, 태양광패널 등은 적절하게 처리해야 한다. 생산자는 폐전기전자제품을 무료로 수거할 수 있는 시스템을 구축해야 하며 신제품 판매 시 판매자는 판매제품과 동일한 기능을 가진 폐제품을 무료로 회수해야 한다. 또한 400㎡ 이상의 매장 소유자는 소형폐가전제품의 수거시설을 설치해야 하며 건강이나 안전상 위험한 폐전기전자제품 등은 반환을 거부할 수 있다고 규정하고 있다(WEEE, 2012).

생산자는 가정용뿐만 아니라 가정용 외에서 배출된 폐제품의 수거, 처리, 회수 및 환경 친화적 처분에 대한 재정의무를 져야 한다. 생산자는 상품을 시장에 출시할 때 모든 폐제품들에 대한 관리가 재정적으로 보증되었음을 상품에 명확하게 표시를 해야 할 의무가 있다. 보증은 재활용 보험이나 은행계좌와 같은 금융약정을 통해 제공될 수 있다. 어떤 제품이 폐기물이 되었을 때 이 제품의 생산자가 시장철수나 부도 등에 의해 시장에 더 이상 존재하지 않을 경우 기존 생산자가 이 제품에 대해 재정적으로 부담하도록 규정하고 있다(WEEE, 2012).

생산자는 구매자에게 필요한 정보를 제공할 의무가 있다. 그 의무에는 생산자가 구매자에게 신제품을 판매할 때 환경 친화적인 수거, 처리 및 처분에 드는 비용을 알려줄 수 있고 제품 반환 및 수거시스템이 구축되어 있다는 것, 폐전기전자제품의 재사용, 재생 및 재활용에 기여하는 그들의 역할, 그리고 전기전자제품에 함유되어 있는 유해물질이 환경과 인체에 주는 잠재적 영향 등이 이에 포함될 수 있다(Dalhammar, 2018; Reagan, 2015; WEEE, 2012).

생산자의 의무이행 방법

생산자의 수거 및 회수의무는 목표율을 설정하여 이행하도록 규정하고 있다. 폐전기전자제품 지침은 EU 회원국에게 2016년부터 이전 3년간 판매된 전기전자제품의 45% 최소 수거율(collection rate), 2019년부터는 65% 수거율 목표를 설정하고 있다(WEEE, 2012). 부속서 5는 2018년 8월 15일부터 이행해야 할 최소 회수(recovery) 목표율을 설정하고 있는데 태양광패널이 포함되어 있는 대형장비의 경우 85% 회수(recovery)와 80% 재사용(reuse) 및 재활용(recycling) 목표율을 각각 설정하고 있다(Table 1).

생산자의 수거, 처리, 회수 및 환경 친화적 처분에 대한 재정의무는 개별적으로 또는 생산자책임기구(Producer Res- ponsibility Organization, PRO)를 통해 공동으로 이행할 수 있다. 생산자책임기구는 국가 또는 지역 차원에서 생산자가 의무를 이행하기 위해 설립된 기구로서 생산자책임기구의 형태나 생산자의 의무는 EU회원국에 따라 다르게 나타난다. 중앙의 단일 기구에 의해 운영되는 회원국도 있고 경쟁시스템을 도입하여 복수로 운영하는 회원국도 있다. 폐전기전자제품은 주로 복수의 생산자책임기구에 의해 운영되고 있다(European Commission-DG Environment, 2014; Kunz et al., 2018).

미이행시 제제 방안

EU 폐전기전자제품 지침에 의하면 EU회원국은 국내법에 지침 위반에 대한 처벌(penalties) 규정을 마련해야 하고 처벌은 효과적(effective)이고 비례적(proportionate)이며 억지력(dissuasive)이 있어야 한다고 명시하고 있다(WEEE, 2012). EU 회원국별로 처벌 규정이 상이하며 민사, 형사, 또는 행정 처벌 집행이 가능하다. 독일의 경우 위반 건수 당 50,000유로 벌금이 부과될 수 있으며 이탈리아의 경우 최대 100,000유로까지 부과 가능하다. 아일랜드의 경우에는 위반 시 최대 징역 10년에 1천 500만유로가 부과될 수 있다(Reagan, 2015).

강화된 생산자책임제도

EU는 생산자책임제도를 다른 폐기물 법률들과 연계하여 더욱 강화하였다. 2015년 EU는 순환경제로 이행하기 위해 순환경제패키지를 채택하였다. 순환경제패키지에는 제품의 전 주기(생산, 소비, 수리 및 재제조, 폐기물 처리, 폐기물을 2차 자원으로 활용)를 포괄하는 구체적인 행동계획과 6개의 폐기물 규정 개정안으로 구성되어 있다(European Commission, 2015; Neligan, 2018). 특히 생산자책임계획(Extended producer responsibility scheme)이라는 용어가 개정된 폐기물법(2018/851)에 처음으로 정의되었다. 즉 생산자책임계획이란 제품의 생산자가 제품 생애주기 중 폐기물 단계에서 그 관리에 대한 재정적 책임 또는 재정적 조직적 책임을 지도록 회원국이 취하는 일련의 조치들을 의미한다고 정의하고 있다(Waste directive, 2018).

특히 EU회원국별로 성과나 효과가 다르게 나타나는 문제점을 해결하기 위해 생산자책임제도에 대한 최소한의 요건을 규정하였다. EU 지침(Directive)이 EU 28개국 회원국에서 효력을 가지기 위해서는 국내법적 이행과정을 거쳐야 한다. 지침은 공동정책의 목표만을 제시하고 국가별 상이한 상황으로 인해 구체적인 시행방법은 회원국에게 위임하므로 각국의 국내법에 따라 성과나 효과가 차이가 날 수 있다(Craig and Burca, 2011). 개정된 폐기물법 제8a조에 추가된 생산자책임제도는 이해관계자들(제품 생산자, 생산자책임의무를 대행하는 조직, 사기업 또는 공공 폐기물 운영자, 지방 정부, 재사용 및 재사용을 준비하는 사업자, 사회 경제 기업)의 역할과 책임을 명확하게 정의하고, 측정 가능한 폐기물 관리 목표를 설정하고, 데이터 수집 및 보고시스템과 적절한 모니터링과 집행 체제를 구축하며, 모든 생산자들에게 동등한 대우와 비차별적인 서비스를 제공해야 한다는 내용을 담고 있다. 동 법률은 EU 회원국으로 하여금 제품의 생산자나 이를 대행하는 기구가 폐기물 수거 및 관리에 대한 정확한 적용범위를 제공하는지, 폐기물 수거시스템이나 재정적 수단을 제공하는지, 그리고 의무이행 여부를 평가하는 독립적인 감사가 있는지 등을 보장하는 조치를 취하도록 규정하고 있다. 무엇보다도 중요한 것은 EU 회원국은 효율적인 방법으로 생산자가 부담할 비용을 산정해야 하며, 적절하게 재정적 수단이 사용되고 있는지, 그리고 데이터의 신뢰성을 보장할 수 있는 적절한 감시 및 집행체제를 수립해야 한다고 규정하고 있다(Waste Directive, 2018).

우리나라 생산자책임재활용제도와 EU 생산자책임제도 비교 및 논의

EU 생산자책임제도와 우리나라의 생산자책임재활용제도는 재활용을 증가시키고 매립을 감소시키는데 큰 기여를 하였으며 회수시스템을 구축하였다는 점에서 공통점을 찾을 수 있다(Dalhammar, 2018; Lee and Bae, 2015).

EU 생산자책임제도는 우리나라 생산자책임재활용제도와 비교하여 적용 대상 제품군의 범위가 훨씬 넓다. 우리나라는 대상 제품이 4개 제품군에 27개 제품이 적용되는데 반해, EU는 6개 제품군에 90개 이상의 제품이 포함되며 무기, 군수품, 전쟁물자 등 국가안보나 군사용 용도로 사용되는 특정분야나 대형고정설비 등을 제외하고는 전류나 전자기장에 의해 작동되는 모든 새로운 전기전자제품들은 자동적으로 적용대상으로 고려된다. EU는 수거 목표와 제품군별로 최소한의 재생(recovery) 및 재사용(reuse)/재활용(recycling) 목표를 설정하여 이행하도록 강제하고 있는 반면 우리나라는 매년 인구 1인당 재활용목표량(2019년도: 6.5kg)을 설정하고 있으며(MOE, 2019) 판매업자에게는 매년 제품군별 회수의무량을 부과되고 있다(Table 1).

EU는 전기전자제품을 전류나 전자기장에 의해 작동하는 기구, 전류나 전자기장의 발전, 전송, 및 측정을 위한 기구, 그리고 교류 1000볼트 직류 1500볼트 이하의 전압정격으로 사용되도록 만들어진 기구(WEEE, 2012)로 정의함으로써 전류나 전자기장의 발전을 위한 기구인 태양광패널이 생산자책임제도의 적용대상이 될 수 있는 명확한 법적 근거를 제공하고 있다. 우리나라 전자제품등자원순환법은 전기전자제품을 “전류나 전자기장에 의해 작동하는 기계·기구(부분품·부속품을 포함한다)”로 정의하고 있다(Table 2). 작년 10월 전자제품등자원순환법 시행령 개정안은 대상전기전자제품을 직류 1500볼트 이하 또는 교류 1000볼트 이하를 사용하도록 만들어진 장비임을 추가하였으며, 특히 태양광패널을 “생산된 전기를 인버터로 연결해주는 정션박스를 포함하고 충전재 및 유리등의 보호재로 압축된 태양전지를 종 및 횡으로 연결하여 결합한 형태로 전압과 전류를 생성하기 위한 기능을 지니고 있는 것”으로 구체적으로 정의하였다. 직류전력을 발생시키는 발전설비인 태양광패널이 위 법률정의에 해당될 수 없다는 태양광 산업계의 주장에 대해 책임부처는 이해관계자들에게 정확한 전문적 지식 및 정보전달을 통해 충분히 소통할 수 있는 기회를 제공할 필요가 있는 것 같다. 생산자책임재활용제도에 적용되는 대상 품목이 점차적으로 확대되고 기술발달로 인한 새로운 제품의 출현에 대비하여, 새로운 제품이 법률 해석에 대한 혼란 없이 자동적으로 생산자책임재활용 대상에 적용될 수 있는 방향으로 법률을 명확하고 구체적으로 보완하는 작업이 필요하리라 본다.

Table 2. Summary of Extended Producer Responsibility and E-waste Management in Korea and the European Union

EU는 생산자책임제도에 적용대상이 되는 생산자의 범위가 전기전자제품 수입업자, 제조업자, 판매업자, 재판매업자, 원거리 통신을 이용하는 판매업자 등을 포함(WEEE, 2012)하는데 반해 우리나라는 재활용의무생산자(제조업자와 수입업자)와 판매업자가 EU에 대응하는 생산자에 해당된다고 할 수 있다(Table 2). 유통구조가 다양화되고 있는 오늘날 재활용의무생산자를 제조자와 수입자로 제한하는 것은 제조자와 수입자의 재정적 부담이 가중되어 그들이 의무를 제대로 이행하지 않을 위험이 따를 수 있다. 특히 태양광 산업계는 태양광패널을 생산자책임재활용 품목에 추가하는 것은 재활용 및 회수 부담 증가로 인해 태양광 제품의 가격이 상승하고 수익성과 경쟁력 악화로 인해 결국에는 업계에 큰 타격을 줄 것이라고 주장하였다. 이러한 점들을 고려하여 의무생산자의 개념을 확대하고 각각의 역할과 의무를 명확하게 규정하여 의무를 분담하고 무임승차자에 대한 우려를 줄일 수 있는 방안을 마련해야 할 필요가 있는 것 같다.

EU는 생산자가 제품의 전 주기과정-수거, 처리, 회수 및 환경 친화적 처분-에 대한 재정의무가 있는 반면 우리나라에서 생산자는 회수, 인계 및 재활용에 대한 의무가 있으며(Table 2) 특히 재활용의무를 강조하고 있다. EU 생산자책임제도나 우리나라 생산자책임재활용제도는 공통적으로 생산자에게 재활용 의무를 부과하고 있으며 생산자책임기구나 공제조합을 통해 의무를 이행할 수 있다. EU는 국가별로 생산자책임기구의 책임 유형이 단순 재정책임으로부터 재정 및 운영책임, 생산자의 완전한 개입을 통한 재정책임으로까지 매우 다르게 나타난다. 우리나라는 공제조합 분담금의 경우 재활용의무생산자가 재활용에 드는 비용과 판매자가 회수에 드는 비용을 고려하여 산정하여야 하며 재활용의무생산자는 환경부령에서 정한 재활용방법 기준에 따라 재활용하도록 규정하고 있다. 그러나 재활용을 높이고 자원회수를 위해 태양광패널을 생산자책임재활용제도 제품 품목에 포함시키는 법률을 마련하는 것도 매우 중요하지만, 법률에 의거하여 생산자가 의무를 제대로 이행하기 위해서는 환경적으로 안전하고 적절한 재활용 기술이나 전문 인력 기반이 우선적으로 마련되어야 할 것이다. 앞에서 태양광 산업계는 이번 시행령 개정안에서 풍력을 포함한 다른 재생에너지를 생산자책임재활용제도 품목에 포함시키지 않는 것은 법의 형평성에 어긋난다고 주장하였다. 아직까지 수명이 다한 풍력터빈 블레이드를 안전하게 해체하거나 처분하는 재활용 기술이 해결되지 않았다고 알려져 있는데 풍력터빈 블레이드를 생산자책임재활용제도 품목에 추가하는 것은 현실적으로 힘든 일임에 틀림없다. 복합재로 이루어진 풍력터빈 블레이드는 현재까지 경제성 있는 재활용이 어려운 것으로 알려져 있고 주로 매립하거나 소각되고 있는 실정이다. EU 역시 풍력터빈을 생산자책임제도의 적용대상에 포함시키지 않았으며 현재 이 문제를 해결하기 위해 논의하고 있다(Lesniewska, 2017).

무엇보다도 우리나라는 폐기물관리법이나 자원순환기본법과 같은 관련 법률들과 연계하여 주요 용어 정의나 개념을 일관성과 통일성 있게 법률을 정비하는 작업이 절실히 요구된다. 자원재활용법이나 전자제품등자원순환법을 포함하여 현행 폐기물 법률은 생산자책임재활용제도나 환경성보장제라는 용어를 법률에 명확하게 정의하거나 규정하지 않고 있다. 환경성보장제보다는 생산자책임재활용제도라는 용어가 여전히 더 자주 사용되고 있는데, 특히 “재활용”이 명칭 중간에 들어가서 생산자의 의무를 재활용의무만으로 제한하여 회수나 인계 및 최종처분의 의무가 포함되지 않는 매우 좁은 의미로 해석되어질 수 있기 때문이다. 우리나라 폐기물관리법은 재활용을 재사용, 재생이용 및 에너지회수 활동을 포함하고 있는데 반해 전자제품등자원순환법은 재활용을 재사용과 재생이용으로 정의하며 에너지회수를 제외시키고 있다. 전자제품등자원순환법은 전기전자제품에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규율하고 있기 때문에 용어에 대한 각기 다른 정의는 법적 혼란을 야기할 수 있다. EU의 경우에는 재사용(Reuse), 회수(Recovery), 재활용(Recycling)과 같은 기존의 주요 용어들의 정의는 폐기물법을 따르도록 EU 폐전기전자제품지침은 분명하게 규정하고 있다. EU는 순환경제 패키지를 통해 회수(Recovery) 개념을 명확하게 구분하기 위해 폐기물법에서 물질회수(에너지 회수가 아닌 회수를 포함하며 재사용을 위한 준비, 재활용 및 뒷채움)에 대한 정의를 새롭게 추가하여 에너지회수(Energy recovery)와 명확하게 구분하려는 노력을 하였다. 기존에 있는 폐기물 법률을 개정한 EU 순환경제 정책과는 달리 우리나라는 기존 폐기물 법률을 개정하는 대신 별도로 자원순환기본법을 제정하였기 때문에 자원순환기본법을 중심으로 주요 용어나 정의를 통일하여 일관성 있게 적용하도록 관련 법률을 정비하는 작업이 요구된다.

결 론

본 논문에서는 태양광패널을 생산자책임재활용제도 품목에 추가하는 전자제품등자원순환법 시행령 개정안을 둘러싼 이슈들을 파악하고, 우리나라 생산자책임재활용제도와 EU 생산자책임제도의 법률상의 주요 내용-적용대상 품목, 전기전자제품 개념, 생산자 범위 및 생산자 의무, 생산자 의무이행 방법-등을 중심으로 살펴보고 그 개선 방안을 모색해보았다. 우리나라 전자제품등자원순환법은 EU 폐전기전자제품지침과 공통점도 많지만, EU 생산자책임제도가 우리나라와 비교하여 적용 대상 제품군과 생산자의 역할 및 의무 범위가 넓고 구체적이며, 관련 폐기물 법률 및 순환경제와 연계하여 주요 개념을 보다 명확하게 규정하여 생산자책임제도를 더욱 강화한 점은 우리에게 주는 시사점이 큰 것 같다.

재생에너지 3020 이행계획에 따른 재생에너지 보급 확대로 인하여 태양광패널을 포함한 미래 재생에너지 폐기물 증가에 대한 구속력 있는 법률적 기반을 마련하고 경제성 있는 재활용기술을 확보하는 것은 매우 중요하다고 생각한다. 또한 우리나라가 자원의 대부분을 수입에 의존하고 있고 자원을 무기화하려는 사례가 발생함에 따라 우리 경제와 기업에 미치는 피해를 최소화하기 위해서는 태양광이나 풍력발전 등에 사용되는 희토류를 포함한 주요 자원들을 재활용하고 회수하는 것은 더욱 절실한 것 같다. 점차적으로 생산자책임재활용제도가 강화되고 적용대상 품목이 확대될 예정이므로 태양광 산업계를 포함하여 재생에너지 관련 산업계에게 생산자책임재활용제도의 적용이 단지 경제적 부담이나 규제로 인식되어지기 보다는 다양한 채널을 이용한 소통을 통해 이해관계자들의 의견을 수렴하여 자율적으로 책임을 공유하고 공감대를 형성하는 방향으로 나아갈 수 있는 효율적인 법·정책 마련에 더욱 노력해야 할 것이다.