서 론

2024년 1월 9일에 글로벌 에너지·자원 불확실성 확대에 따른 에너지·자원안보 위기에 효과적으로 대응할 수 있는 특별법인 「국가자원안보 특별법」 제정안이 국회 본회의를 통과하였으며,¹⁾ 2024년 2월 6일에 국무회의 의결을 통해 공포되었다. 이후 법률에서 위임한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하는 시행령과 시행규칙 제정 등이 이어질 예정이다. 법 시행은 공포 후 1년이 지난 날부터이다. 법제처²⁾에 따르면, 「국가자원안보 특별법」은 국가의 안전보장과 국민경제의 지속가능한 발전, 국민의 복리 향상에 이바지하기 위해서 제정되었다. 그리고 이를 위해서 자원안보에 관한 위기에 대비하고 위기 발생에 효과적으로 대응하기 위하여 자원안보 추진체계와 자원안보위기 조기경보체계, 핵심자원의 공급과 수요의 관리, 위기대응체계 및 긴급대응조치 등에 관한 사항을 규정하였다.

「국가자원안보 특별법」은 무역전쟁이 심각해지면서 경제 블록화가 형성되고, 주요국의 자원 무기화가 강화되고, 지정학적 위기가 이어지는 상황 속에서 제정되었다. 그동안 우리나라는 「석유 및 석유대체연료 사업법」(이하, 「석유사업법」), 「도시가스사업법」(이하, 「도시가스법」), 「광업법」, 「해외자원개발사업법」 등과 같은 에너지원별 대상의 개별법으로 에너지·자원 위기에 대응하여 왔다. 특정 에너지원만을 고려한 대응은 단절되고 산재한 개별법에 의존했기 때문에 급격히 변화하고 있는 주요 자원들의 공급망 불확실성에 효과적으로 대응하기 어려웠다. 이러한 상황은 특별법의 필요성을 증가시켰다. 이번에 통과된 「국가자원안보 특별법」은 에너지와 자원 전반의 안보를 아우르는 특별법으로 특별법 우선의 원칙에 따라 일반법에 우선하여 적용한다.

자원 빈국이자 수출 제조업 비중이 큰 우리나라는 안정적인 공급망 확보가 매우 중요하기에 정부는 「국가자원안보 특별법」 외에 2023년 6월에 「소재·부품·장비산업 경쟁력 강화 및 공급망 안정화를 위한 특별조치법(이하, 소재부품장비산업법)」을 개정하였고, 12월에 「경제안보를 위한 공급망 안정화 지원 기본법(이하, 공급망안정화법)」을 제정하였다.³⁾ 이번의 「국가자원안보 특별법」 제정으로 정부는 이른바 “공급망 3법” 체계를 완성하였다. 정부의 평가에 따르면, 공급망 3법 체계는 우리나라 핵심 품목의 공급망 안정화에 기여할 것이다.

「국가자원안보 특별법」은 자원안보의 개념, 컨트롤 타워 구축, 비축사업, 위기대응체계 등을 담고 있다. 구체적으로 석유, 천연가스, 석탄, 우라늄, 수소, 핵심 광물, 신재생에너지 설비 소재·부품 등을 핵심 자원으로 지정하고, 평상시에는 정부가 비축, 공급망 취약점 분석, 조기경보 시스템 운영, 국내외 생산 기반 확충 지원 등을 하도록 하는 내용을 담았다. 정부는 이 법을 근거로 해외 개발 자원의 국내 비상 반입 명령, 비축 자원 방출, 비상 광산 증산, 주요 자원의 할당·배급, 수출 제한 등 긴급 대응 조치를 할 수 있다.

이에 본 논문에서는 「국가자원안보 특별법」를 개괄하고, 우리나라의 경제와 에너지·자원 수급에서 이 특별법이 갖는 의의를 설명한다. 이를 통해서 에너지·자원 위기에 대한 대응체계를 파악한다. 본 논문은 다음과 같이 구성한다. 우선 「국가자원안보 특별법」의 개요에서는 「국가자원안보 특별법」 제정 배경, 제정 이유 등을 개괄한다. 그리고 「국가자원안보 특별법」의 구성을 살핀다. 이를 통해서 에너지수급 관리, 위기 관리, 위기 대책 등에 대한 정부의 대응을 정리한다. 그리고 결론에서 「국가자원안보 특별법」이 갖는 의의를 제시하고 시사점을 도출한다.

본 론

개요

「국가자원안보 특별법」은 제정 이유를 “자원안보에 관한 위기에 대비하고 위기 발생에 효과적으로 대응하기 위하여 자원안보 추진체계와 자원안보위기 조기경보체계, 핵심자원의 공급과 수요의 관리, 위기대응체계 및 긴급대응조치 등에 관한 사항을 규정함으로써 국가의 안전보장과 국민경제의 지속가능한 발전, 국민의 복리 향상에 이바지함”으로 명확하게 밝히고 있다(The Korean Law Information Center, 2024). 한국과 같은 자원 빈국이 개별법에 근거한 단절적, 사후적인 위기대응 체계로는 우크라이나 전쟁과 같이 급격히 변화하는 에너지·자원 시장의 공급망 불확실성에 효과적으로 대응하기 어려우므로, 공급망 전반을 아우르는 새로운 대응체계가 필요하다는 문제의식에서 출발한 자원안보 특별법은 앞서 소개한 대로 황운하 의원 안이 제400회 국회(정기회) 제10차 전체회의(2022.11.21.)에 상정되어 제안설명, 검토보고, 대체토론을 거쳐 산업통상자원특허소위로 회부된 이후, 404회~409회 국회 임시회를 거쳐 제410회 국회(정기회) 제1차 산업통상자원특허소위(2023.11.22.)에서 축조심사 후 대안반영폐기로 의결되었다. 그 과정에서 여야가 발의한 법안을 종합 검토하여 정부안을 마련하였으며, 업계 및 관계부처 협의를 거쳐 마침내 제21대 국회 제411회 제4차 국회본회의(2024.1.9.)에서 의결하였다.

「국가자원안보 특별법」의 주요 내용은 다음과 같이 네 가지로 요약할 수 있으며, 법안의 세부적인 구성은 다음 절에서 살펴본다.

핵심자원의 범위 설정: 탄소중립, 자원무기화 등 국내·외 환경변화에 맞춰 자원안보의 대상과 범위를 석유, 가스, 석탄, 핵심광물, 우라늄, 수소, 재생에너지 소재·부품 등으로 확대하여 정의

위기 대비: 자원안보 위기에 대비하기 위한 수단으로 선제적 위기식별, 핵심자원의 공급망 안정화를 위한 조기경보체계 구축, 핵심자원 비축 등의 추진 근거 마련

위기 대응: 효과적으로 위기에 대응하기 위하여 산업통상자원부 장관을 본부장으로 하는 위기대책본부를 구성하며 핵심자원의 비상반입, 비축자원 방출 등 수급안정조치 근거 규정 마련

특례: 자원안보 위기 대응 시 필요한 온실가스 배출권 추가 공급, 가격 상한제 실시 요청, 주요 자원의 수입 부과금 감면 등에 관한 특례를 규정

구성

「국가자원안보 특별법」은 전체 제8장 제44조로 구성되어 있다. 1장 총칙, 2장 자원안보 추진체계, 3장 자원안보위기 대비, 4장 자원안보위기 대응, 5장 자원안보에 관한 특례, 6장 자원안보 기반 구축, 7장 보칙, 8장 벌칙이다(Table 1).

우선 1장 총칙 중 제2조(정의)에서 자원안보의 의미를 명확하게 규정했다. 이에 따르면, 자원안보는 “핵심자원의 가격 안정화와 중단 없는 공급이 이루어질 수 있도록 공급망의 안정적인 유지와 관리를 저해하는 요인에 대비하고, 그 요인에 대한 대응능력을 갖추어 국가의 안전보장과 국민경제 활동에 지장을 초래하지 아니하는 상태”이다. 그리고 자원안보위기는 “핵심자원을 안정적인 가격에 중단 없이 공급할 수 있는 능력이 제한되거나 공급망을 안정적으로 유지 및 관리할 수 없게 됨에 따라 국민생활, 경제활동 또는 산업생산에 심각한 지장이나 위해가 있어 국가가 긴급하게 대처할 필요가 있는 상황”이다.

2장 자원안보 추진체계 중 제5조(자원안보기본계획의 수립 등)에서 관련 업무를 효율적이고 체계적으로 추진하기 위해 자원안보기본계획을 수립하도록 하였다. 이 계획은 국가가 자원안보 위기에 대비하고 위기 발생에 효과적으로 대응하고 자원안보 관련 업무를 효율·체계적으로 추진하기 위한 것으로 자원안보의 전략과 방향을 제시하고 자원안보정책의 기본방향, 핵심자원의 수급 현황 및 전망 등 전반적인 사안을 담는다. 산업통상자원부 장관은 5년마다 자원안보기본계획을 수립·시행한다.

「국가자원안보 특별법」은 자원 안보 상황을 관리하는 컨트롤 타워를 구축하는 것도 주요 내용으로 하고 있다. 이는 제6조(자원안보협의회의 기능 및 구성)에서 제시하고 있다. 자원안보협의회는 자원안보와 관련된 중요 사항을 심의한다. 이 협의회는 산업통상자원부 장관을 위원장으로 하며 위원은 관계부처 차관급으로 하여 산업통상자원부 내에 설치한다. 그리고 민간 전문가들로 구성된 자문단도 운영한다.

제8조(자원안보정보의 종합관리)에서는 관련 데이터들을 종합적으로 관리하기 위한 통합정보시스템(SHIELD)의 구축·운영하는 것을 담고 있다. Ministry of Trade, Industry and Energy(2024)에 따르면, 이 시스템은 Supply & demand (수급 현황·전망), Hub(공급인프라·기반시설), Inventory(재고·비축물량), Export & import(수출입 현황), Landscape (글로벌동향), Database(데이터베이스)의 앞글자를 적용하여 SHIELD로 명명하고 있다. 이에 따르면 산업통상자원부 장관은 공급기관, 수요자, 연구기관 등에게 핵심자원의 가격, 재고, 수출․수입량, 국내 매장량, 공급위험 요인 등 자료를 요청할 수 있다. 요청받는 자는 특별한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다.⁴⁾

3장 자원안보위기 대비는 제1절 자원안보위기 조기경보체계 구축과 제2절 핵심자원의 공급 및 수요 관리로 구성된다. 자원안보 위기에 대비하려면 위기를 감지할 수 있는 체제를 갖추어야 하므로 국가자원안보를 진단·평가하며 공급망을 점검·분석한다. 그리고 제14조(핵심자원 공급국가의 다원화)에서 공급망 다변화도 구체적으로 명시했다. 장관은 공급망을 안정화하기 위해 다원화에 필요한 시책을 수립 및 시행할 수 있다. 이를 이행하는 기업에게는 비용의 전부 또는 일부를 지원한다.

제15조(비축)에서는 자원안보를 위한 비축사업도 명확히 규정했다. 대통령령으로 정하는 공급기관은 자원안보위기에 대비하고 수급 및 가격 안정을 위해 핵심자원을 비축해야 한다. 「석유사업법」 제17조에 따른 석유비축의무, 「도시가스법」 제10조에 따른 천연가스 비축의무 등 다른 법령에도 불구하고 자원안보위기 경보가 발령된 상황이라면 한시적으로 비축하거나 비축물량을 늘릴 것을 명할 수 있다. 그리고 제16조(핵심자원의 비축계획)에서는 핵심자원에 관한 비축계획을 수립하여 자원안보 위기에 대비하고 핵심자원의 수급과 가격을 안정시키고자 한다.

제18조(재자원화 등)로 재자원화도 담았다. 장관은 핵심자원의 재원화를 촉진하는 시책을 수립·시행해야 하며, 이와 관련한 연구를 지원하는 ‘재자원화산업클러스터’를 조성할 수 있다. 장관 및 지방자치단체장은 재정적·기술적 지원을 할 수 있다.

4장 자원안보위기 대응은 제1절 위기대응체계와 제2절 수급관리 긴급 대응으로 구성된다. 제23조(자원안보위기 경보의 발령)에 따르면, 위기가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 위기경보를 발령할 수 있다. 핵심 자원 수급 관련 비상상황이 벌어졌을 때 정부가 산업통상자원부 장관을 중심으로 위기대책본부를 구성, 수급 및 가격 안정을 위해 필요한 긴급 대응 조치에 나서고 관련 손실을 보상할 수 있도록 하는 근거도 담겼다(제24조(자원안보위기 대책본부)). 그리고 제25조(자원안보 위기대응 매뉴얼의 작성)으로 자원안보위기에 대비하기 위한 위기대응매뉴얼을 작성하여 관리하도록 하였다. 더하여 제26조(대응훈련 실시)로 자원안보위기에 대비하기 위하여 필요한 경우에 대응훈련도 할 수 있게 하여 효과성을 갖추도록 하였다.

수급관리 긴급 대응으로 위기 시에는 해외에서 개발 중인 핵심자원의 비상반입도 가능하다. 제27조(위기 시 해외개발핵심자원의 반입명령)에 따르면, 수급 및 가격 안정을 위해 전부 또는 일부를 적정하고 합리적인 조건으로 국내에 반입할 것을 명할 수 있으며, 해당 공급기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. 명령으로 인한 손실은 장관이 보상한다. 아울러 제31조(핵심자원 판매가격의 최고액 설정 등)에 따르면, 특수한 상황에 한해 핵심자원의 판매가격 최고액도 설정할 수 있다.⁵⁾ 장관은 핵심자원의 국제가격 및 국내외 경제사정을 고려해 판매가 최고액을 정할 수 있다. 공급기관은 이를 위반해서 판매해선 안되며, 이로 인한 손실은 정부가 보상한다. 석유․석탄뿐 아니라 천연가스, 우라늄, 수소, 핵심광물 등에도 상한가를 정할 수 있는 여지가 생긴 셈이다. 단 석유사업법의 경우 이 조항이 발동돼 판매가 최고액이 설정된 적은 없다.

그리고 5장 자원안보에 관한 특례에서 자원안보에 대한 특례를 규정하였다. 이는 제32조 환경보전 등에 관한 조치, 제33조 도시가스 처분에 관한 특례, 제34조 핵심자원 등의 구매·공급에 관한 특례, 제35조 부담금의 감면 등이다. 이 중에서 제33조 도시가스 처분에 대한 특례는 자원 안보 위기 발령 시에 가스직도입자들에게 제한적인 비축 의무를 부과하여 우리나라의 자원 수급 불안을 완화시키고자 하는 목적을 갖고 있다. 기존에 우리나라에서 가스의 비축 의무는 공기업만이 부담하였지만, 이 의무 대상자를 민간부문까지로 확대하는 것이다.⁶⁾ 제34조 핵심자원 등의 구매·공급에 관한 특례는 구매 계약 절차의 간소화를 내용으로 하며, 위기 시에 수의계약 등을 이용할 수 있다는 것이다.

6장 자원안보 기반 구축은 자원안보 기반 구축을 위하여 국제협력, 연구개발, 인력양성 및 교육·홍보에 관한 근거를 제공한다. 제36조 국제협력, 제37조 연구개발, 제38조 인력양성 및 교육·홍보로 구성된다.

결 론

그동안 세계는 국제적으로 형성된 수평적 분업으로 공급망을 형성하여 시간과 비용을 최적화하고 다양한 제약을 피하면서 비용효과성을 기준으로 대량생산과 대량소비의 경제체제를 구성했다. 그렇지만 에너지·자원은 부존 여건에 따라서 공급망이 형성되기 때문에 다른 재화처럼 생산지를 변경하기 매우 어렵다. 에너지·자원이 갖는 대체 불가능성은 한 나라의 존망을 위해서 에너지·자원의 공급을 안정적으로 확보해야 한다는 당위성을 제공한다.

2024년 1월에 국회 본회의를 통과한 「국가자원안보 특별법」은 국가의 안전보장과 국민경제의 지속 가능한 발전, 국민의 복리 향상에 이바지하기 위해서 제정되었다. 이 법은 주요국 사이의 무역마찰 심화, 빈번한 지정학적 위기 발생과 지속, 자원무기화의 경향 속에서 우리나라가 국가안보를 지키고 경제를 지속 가능하게 하려면 자원안보를 확보해야 한다는 점을 확인시켰다. 에너지·자원 공급망의 강건성은 생산·소비활동에 직결되므로 그 중요성이 매우 크다. 이는 우리나라의 경제활동에서 에너지와 자원이 갖는 역할을 재인식하고 에너지·자원의 안정적 공급이 갖는 의미를 되새기는 것이기도 하다. 더하여 이 법은 특별법이기 때문에 자원안보와 관련된 다른 법률에 우선하여 적용되므로 에너지·자원 위기에 적극적으로 대비하고 대처하겠다는 강한 의지를 표현한 것이다.

그동안 우리나라는 자원수급이 불안하고 공급이 원활하지 않거나, 지정학적 위험이 발생하거나, 가격이 급등하는 것과 같은 위기 시에만 자원 확보나 자원 안보의 필요성을 외치고 대응 방안을 논의하였다. 그러나 「국가자원안보 특별법」은 위기 시에만 자원안보를 생각하는 것이 아니라, 자원 수급이 안정적인 때에도 꾸준히 자원 수급 상황을 살피면서 대비하고 위기를 감지하는 체제를 갖추도록 하였다. 위기는 즉각적으로 발현하는 것이 아니라, 어떤 계기가 발생하고 시차를 갖고 확산하면서 나타나므로 실제 위기의 체감까지는 시차가 있다. 이러한 시차를 고려하여 평시부터 꾸준히 관찰하면서 위기의 전조를 파악한다면, 경제활동에 대한 충격을 완화하고 위기에 따른 피해비용을 줄일 수 있다. 이러한 측면에서 이 법의 제정은 우리나라 경제에서 에너지가 갖는 역할을 재평가하여 경제체제 자체를 평시에 대비하고 위기 시에 효과적으로 대응하는 체제로 진화시키는 계기를 제공할 것이다. 특히, 안보에 있어서 “불확실성”은 그 자체로 위기 요인인데, 특별법을 바탕으로 그러한 불확실성을 해소하고, 앞으로 기본계획 수립까지 이어져 세부 이행 방안까지 명확하게 제시된다면 보다 체계적이고 효과적으로 자원안보 위기에 대응할 수 있는 기초체력, 이른바 탄력성(resilience)을 확보할 수 있을 것이다.

반세기 전인 1970년대의 석유파동을 경험하고 에너지의 대부분을 수입해야 하는 우리나라의 입장에서 경제활동의 시작점인 에너지·자원을 확보해야 하는 당위성은 크다. 자원 확보의 필요성은 갑자기 나타난 문제가 아니다. 경제성장단계와 산업구조 변화에 따라 확보 대상이 일부 달라지기는 했지만, 자원 확보는 우리나라의 존망을 좌우하는 최대 중요 문제였다. 국내로 에너지·자원 공급망을 내재화할 수 없는 우리나라의 여건을 고려하면, 나라의 존속과 경제활동을 위해서 「국가자원안보 특별법」은 매우 중요하다. 에너지·자원의 공급 단절이 발생했거나 가격이 급등했을 때는 평시보다 더 큰 비용을 들여야만 자원안보를 확보할 수 있으므로 평시부터 자원안보를 확보하는 자세가 비용 효과적이다. 이에 「국가자원안보 특별법」 제정을 환영하며, 특별법 제정을 시작으로 굳건한 자원안보 대응체계가 마련되기를 기대한다. 그리고 현재 정부에서 준비하고 있는 시행령, 시행규칙 등과 같은 하위법령⁷⁾ 제정을 통하여 「국가자원안보 특별법」이 본격적으로 우리나라의 에너지·자원 안보 강화에 이바지할 수 있기를 기대한다.