Research Paper

Journal of the Korean Society of Mineral and Energy Resources Engineers. April 2020. 205-214
https://doi.org/10.32390/ksmer.2020.57.2.205


ABSTRACT


MAIN

  • 서 론

  • 본 론

  •   예비타당성조사의 개요

  •   자원개발사업에 대한 예비타당성조사 개요

  •   자원개발사업에 대한 예비타당성조사의 논의점

  • 결 론

서 론

예비타당성조사는 타당성조사를 수행하기 전에 국민경제적 측면에서 사업의 추진 여부를 판단하기 위하여 재정 운용의 틀 안에서 대상사업이 갖는 경제적 타당성, 정책적 타당성 등을 객관적이고 중립적으로 평가한다. 이 점은 사업을 추진한다는 전제 하에서 기술측면에서 검토하고 예비 설계 등을 실시하였던 이전의 타당성조사와 다른 점이다. KDI PIMAC(2016)는 재정 운용 하에서 대상사업의 정책적 의의, 경제성 등을 검토하고 제시하여 정부의 정책 결정에 기여하는 것이 사전검토인 예비타당성조사의 목적이라고 하였다.

예비타당성조사의 대상은 공공투자이다. 이 대상은 2007년에 건설사업, 정보화사업, 국가연구개발사업으로, 2011년에 해외사업 및 자원개발사업으로, 2012년에 기타재정사업으로 확대되었다. 공공기관의 해외사업을 예비타당성조사의 대상으로 포함시킨 것은 공공기관의 대규모 신규투자사업 및 자본 출자의 타당성에 대한 객관적 및 중립적 조사를 실시하여 사업을 효율적으로 추진하고 재무건전성을 도모하고자 하였기 때문이었다.

국가 재정이 투입되는 대규모 사업을 대상으로 예비타당성조사를 실시하여 정부의 정책 결정을 바르게 하려는 정부의 의지는 바람직하다. 재정 운용의 틀 안에서 사업의 경제적 타당성, 정책적 타당성 등을 객관적이고 중립적으로 평가하는 단계는 필요하다. 그러나 국가 재정이 투입되는 모든 사업에 있어서 예외없이 이 절차가 유효한가는 단언할 수 없다.

이에 본 연구에서는 자원개발사업을 대상으로 하는 예비타당성조사제도의 적절성을 살펴서 자원개발사업의 효율성을 향상시키는 보완수단으로써 기능할 수 있도록 방향성을 제시한다. 우선 예비타당성조사의 평가항목들을 살펴서 자원개발사업에 대한 적합한 평가 체계를 만들기 위한 논의점들을 명확하게 한다. 평가항목별 논의는 자원개발사업에 대한 예비타당성조사의 항목에서 고려해야 하는 사항들을 도출하게 한다. 그리고 재정 운용 하에서, 더해서 공기업의 재무건전성 하에서 자원개발사업을 효율적으로 수행하게 하는 보완수단으로서의 예비타당성조사의 역할을 제시한다.

본 논문은 다음과 같이 구성된다. 우선 예비타당성조사에 대한 개요이다. 여기에서는 예비타당성조사의 도입 배경, 목적, 대상사업 등을 정리한다. 그리고 자원개발사업을 대상으로 하는 예비타당성조사를 개괄한다. 여기에서는 예비타당성조사의 대상사업에 자원개발사업을 포함시킨 배경, 사업유형, 평가방법, 수행주체 등을 서술한다. 이어서 자원개발사업에 대한 예비타당성조사에서의 논의점을 제시한다. 여기에서는 평가항목의 구성 및 비중, 탐사사업에 대한 평가 기준 수립의 필요성, 세부 평가항목별 논의점 등을 정리한다. 이 논의들과 검토를 토대로 결론에서 자원개발사업에 대한 예비타당성조사의 역할을 제안한다.

본 론

예비타당성조사의 개요

우리나라는 1999년에 예비타당성조사를 도입하였다. 공공건설사업 효율화 종합대책(1999년 발표)은 대규모 사업에 대한 엄격한 절차를 정립하는 것이 필요하다고 강조하면서 예비타당성조사를 도입하여 신규 사업을 신중하게 계획하여 착수하도록 하였다. 정부도 재정 운용의 측면에서 예산 제약을 직면하므로 최대 효과를 누리려면 사업들의 우선순위를 정해야 한다. 이는 예산 낭비를 방지하고, 재정 운용의 효율성을 제고하고, 재정건전성을 유지하는 방법이다.

「국가재정법」 제38조 제1항 및 「예비타당성조사 운용지침」 제4조에 따르면, 예비타당성조사의 대상사업은 ① 총사업비가 500억 원 이상이면서 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 건설사업, 정보화사업, 국가연구개발사업, ② 중기재정지출이 500억 원 이상인 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경보호, 농림해양수산, 산업‧중소기업분야의 사업, ③ 국가 직접시행사업, 국가 대행사업, 지방자치단체 보조사업, 민간투자사업 등 정부 재정 지원이 포함되는 모든 사업, ④ 일괄 예비타당성조사이다. 예비타당성조사의 분석내용은 ① 경제성분석 ② 정책적 분석 ③ 지역균형발전 분석, ④ AHP 기법을 활용한 종합평가의 4가지이다.1) 예비타당성조사는 기획재정부장관의 요청에 따라 한국개발연구원 공공투자관리센터가 총괄수행한다.

1) KDI PIMAC의 ‘예비타당성조사’에 따르면, 1999∼2016년의 예비타당성조사 실적은 653건이다. 부문별로 보면 도로부문사업이 229건, 철도사업이 117건으로 예비타당성조사 중에서 52.99%를 차지한다.

자원개발사업에 대한 예비타당성조사 개요

정부는 2011년부터 해외사업 및 자원개발사업에 대해 예비타당성조사를 적용하기 시작하였다. 공공기관의 해외사업에 예비타당성조사를 적용한 목적은 공공기관의 대규모 신규투자사업 및 자본 출자의 타당성에 대한 객관적 및 중립적 조사를 통해서 사업을 효율적으로 추진하고 재무건전성을 도모하는 것이다. 이는 당시에 공공기관이 해외자원개발사업에 무리하게 진출하여 막대한 손실을 입고 기관의 부채가 증가하였기 때문이다. 정부도 기관도 사업에 대한 예비타당성조사를 통과해야 해당 사업의 예산을 편성할 수 있게 되었다.

2011년에 해외사업과 자원개발사업 중에서 총사업비가 500억 원 이상이고 국가재정‧공공기관 부담 합계액이 300억 원 이상인 신규투자사업 및 자본출자를 예비타당성조사의 대상으로 하였다. 예비타당성조사 대상사업의 기준은 2016년에 변경되어, 공기업‧준정부기관은 총사업비가 1,000억 원 이상이고 국가재정‧공공기관 부담 합계액이 500억 원 이상인 신규투자사업 및 자본출자도 예비타당성조사를 받도록 법제화하였다.

2011년에 도입한 해외사업 및 자원개발사업에 예비타당성조사 대상에서 탐사사업은 면제되었다. 이는 탐사단계에서는 매장량이 불확실하고, 그리고 적절하게 추정할 방법이 없기 때문이었다. The Board of Audit and Inspection of Korea(2015)에 따르면, 연도별 자원개발 예비타당성조사 면제 실적은 2011년에 15조 6,159억 원, 2012년에 15조 3,528억 원, 2013년에 4조 4,866억 원이며, 2014년과 2015년에는 예비타당성조사를 신청한 자원개발사업이 없어서 0원이었다. 그러나 2016년부터는 탐사사업도 예비타당성조사 대상에 포함시켰고, 이에 모든 자원개발사업이 예비타당성조사의 대상이 되었다. 탐사사업에 대한 예비타당성조사의 경우에 매장량 등에 대한 불확실성이 존재하고, AHP 방법을 적용하기 어려워서 기관의 기초 분석자료의 신뢰성 검토 등을 중심으로 사전조사결과, 탐사방식의 적정성 등을 정성적으로 평가하는 방식으로 시행하기로 하였다.2)

2) 자원개발사업 대상의 예비타당성조사를 신청하는 시기는 1월, 5월, 9월이며 3회/년이다. 그렇지만 시급한 사업의 경우는 수시 신청을 할 수 있다.

공공기관의 자원개발사업 대상 예비타당성조사에 적용하는 평가항목과 비중은 다른 사업들의 경우와 다르다. 사업별 항목별 평가비중은 Table 1과 같다. Table 1처럼 세부평가내용은 사업별로 상이하다. 해외사업에서 공공성은 ① 정책성, ② 국내경제 파급효과로 평가한다.3)정책성은 기관의 설립 목적과의 합치성, 국가 정책 및 상위 관련 계획과의 합치성, 정책의 일관성, 주무부처 등 이해당사자의 사업 추진 의지를 평가한다. 국내경제 파급효과는 국가 전체의 수출 또는 자원 확보에 미치는 영향, 고용 창출 효과, 기관 경쟁력 제고 효과를 평가한다.

3) 비용-편익분석(Cost-Benefit Analysis)은 국내사업에 대해서만 실시하며, 해외사업은 제외한다. Ministry of Economy and Finance(2016)는 사회적 할인율로서 5.5%를 제시하였다.

Table 1. Pre-Feasibility Study Evaluation Items of KDI Public and Private Infrastructure Investment Management Center(2015)

Evaluation item Domestic business Overseas business Resource Development
Share public interest 7 :
profitability 3
public interest 3 :
profitability 7
public interest 2 :
profitability 5 :
specificity 3
Public interest economic feasibility (BC),
Policy coincidence
policy coincidence,
Induced effect to
domestic economy
Policy coincidence,
Induced effect to
domestic economy
Profitability finance,
stability of finance
finance,
stability of finance,
risk of overseas business
finance,
stability of finance
Specificity risk of overseas business,
stability of business management,
stability of investment recovery
Note: BC means Benefit-Cost Ratio.
Source: KDI PIMAC(2015)

자원개발사업의 개발‧생산사업에 대한 예비타당성조사는 한국개발연구원 공공투자관리센터가 2015년 11월에 발표한 ‘해외자원개발사업 예타분석 가이드라인’을 따른다. 이 가이드라인은 세부 평가항목별로 평가방법과 기준을 제시하고 있다. 이는 Table 2와 같다.

Table 2. Guideline for Pre-Feasibility Study of Overseas Resource E&P Project

Classification Items Contents Note
Total cost reserve fund - off shore field (FLNG): big value from 20% of
total cost or suggestion rate of proposal
land
10~15%
Operation cost reserve fund - off shore field (FLNG): big value from 15% of
total cost or suggestion rate of proposal
land
10%
Management revenue
(demand etc)
oil price forecasting - oil price forecasting by International expert organization
production - from estimation reserve for production
possibilities to sales contract quantity
- ramp-Up method for proper period
Discount rate - base discount rate 10% + country credit risk ☓ over 50%
Evaluation for specificity evaluation items - the other risks of country
- stability of business management
- stability of investment recovery
Total AHP weight for evaluation items - public interest : profitability : specificity
= 2 : 5 : 3
subsection weight
classification weight (%)
min max sum
public interest policy coincidence 10 12 20
Induced effect to
domestic economy
8 10
profitability finance of business 40 50
stability of finance 10
specificity risk of overseas business 10 30
stability of business management 10 12
stability of investment recovery 8 10
total 100
Note: FLNG means Floating Liquified Natural Gas.
Source: KDI PIMAC(2015), KDI PIMAC(2016)

KDI PIMAC(2015)에 따르면 Table 2의 값들은 가스전 개발사업을 고려하였으므로 자원개발의 개발‧생산사업들에 적용하려면 일반화하여야 한다. 유가에 대해서는 전망기관의 평균유가를 사용하며, 10년 이후부터는 10년차의 유가를 고정하여 적용한다.

자원개발사업에 대한 예비타당성조사의 논의점

사업주체의 기능에 대한 고려

자원개발사업은 다른 사업들과 비교해서 사업내용의 상이성과 함께 사업 주체의 기능 특이성도 갖는다.4) 우리나라의 자원개발사업은 민간기업뿐만 아니라, 공기업도 수행한다. 우리나라의 자원개발 공기업은 정부 정책에 기여하여 에너지안보를 달성하고, 경제의 생산활동과 소비활동을 원활하게 한다. KEEI(2019)는 우리나라의 자원공기업들 중의 일부를 국내 독과점시장에서 시장을 관리하는 다른 공기업과는 달리 해외 기업과 경쟁해야 하는 경쟁형 공기업으로 정의한다.

4) 자원개발사업에서 중국, 말레이시아, 브라질 등을 제외하고 우리나라와 같은 지배구조로 자원개발사업을 실시하는 나라는 없다. 구미의 메이저, 독립계 기업들 중에서 우리나라의 자원개발 공기업과 같은 지배구조, 성격, 기능을 갖는 기업은 없다. 일본의 INPEX도 정부는 대주주로서 의결권을 가질 뿐이다.

에너지의 공급측면만을 본다면 민간기업이 충분한 역할을 담당할 수 있다. 그러나 국제에너지시장에 위기가 발생하여 우리나라의 에너지공급이 원활하게 이루어지지 않을 때에 즉각적인 대응책으로 기능하는 것은 공기업이다. 민간기업이 국제에너지시장의 수급불균형 속에서 확보할 수 있는 이윤을 버리고 공익을 우선하여 행동하기를 기대하기는 어렵다. 공기업은 이윤극대화를 목표로 하는 민간기업과는 달리 정부의 정책에 기여하면서 공익을 우선시하는 것을 기관의 설립 목적으로 한다. 그리고 정부가 시장의 실패를 완화시키려고 노력할 때에 한 축을 담당한다. KEEI (2019)은 자원개발을 통한 자원 안보와 산업 증진의 국가 편익을 이루려면 기술력과 인적 자원 육성, 관련 산업 유인 및 협업을 도출하는 자원 개발이 필요하며, 우리나라에서 공적 기능이 개입하지 않고는 이러한 요소들을 확보하기 어렵다고 평가하였다. 이 점을 고려한다면 사업주체의 기능이 평가항목별 비중에 포함되어야 한다. 그러므로 공공성 : 수익성 : 특수성이 각각 2 : 5 : 3로 구성되어 있는 현재의 항목별 비중에서 공공성의 비중이 높아져야 한다.

사업 특성을 반영한 평가항목별 비중 조정

KDI PIMAC(2015)에 따르면 예비타당성조사는 공공성, 수익성, 특수성의 항목으로 구성된다. 각 사업의 항목별 비중은 Table 1과 같다. 자원개발사업의 비중을 보면 공공성 : 수익성 : 특수성 = 2 : 5 : 3 이며, 이는 공공성 : 수익성이 7 : 3인 국내사업의 비중 및 공공성 : 수익성이 3 : 7인 해외사업의 비중과는 다르다. 항목별 비중이 국내사업 및 해외사업의 값들과 다른 것은 자원개발사업의 성격이 다르다는 것을 반영하기 때문이다.

Table 3에서는 해외사업과 자원개발사업으로 구분하여 예비타당성조사의 상세항목을 비교하였다. 해외사업과 자원개발사업은 모두 해외에서 실시하므로 많은 세부항목이 공통으로 적용되지만, 국내경제 파급효과와 해외사업 위험도에서 차이점을 갖는다.5)

5) 자원개발사업 중에 동해가스전 개발사업, 대륙붕 사업 등과 같이 국내를 사업지로 하는 경우도 있다.

Table 3. Pre-Feasibility Study Evaluation Items of Overseas Project and Overseas Resource E&P Project

Pre-Feasibility Study Evaluation Items of Overseas Project
(implementation plan)
Pre-Feasibility Study of Overseas Resource E&P Project
(tentative proposal)
Classification Items Classification Items
Public
interest
(30%)
Policy
coincidence
coincidence with
organization
establishment purpose
Public
interest
(20%)
policy
coincidence
same
policy
coincidence and
driving force
coincidence wit
national policy
and related
high plan
same
business promotion
will of stakeholder
such as the competent
Ministry etc
business preparation
Induced effect to
domestic
economy
induced export /
resource securit effect
Induced
effect to
domestic
economy
resource security
competitiveness improvement
of organization
same
Profitability
(70%)
Finance of
business
profitability index analysis Profitability
(50%)
finance of business same
Stability of
finance
financial position of
public organization
stability of finance same
probability of
investment
resource funding
equity financing
debt financing
appropriateness of
government fiance
support
risk of additional
funding during
business period
necessary and
possibility of
additional funding
Risk of overseas
business
other country risks and business risks specificity
(30%)
other country risks
- Add stability of business
management
reserve security
consortium stability and
operator credibility
stability of investment
recovery
production cost
compatability
of project
probability of investment
money recovery
Overall evaluation (AHP) overall evaluation (AHP)
Note: Ministry of Economy and Finance set implementation plan of Pre-Feasibility Study evaluation items of Overseas Project.
Source: KDI PIMAC(2015), KDI PIMAC(2016), KDI PIMAC(2018)

공공성에 포함되는 국내경제 파급효과는 수출 파급‧자원 확보 효과와 기관경쟁력 제고 효과로 나뉜다. 자원개발사업에 필요한 기자재, 엔지니어링, 건설, 기술서비스, 노동력 등을 우리나라 기업이 수주하면 수출파급효과를 가지므로 국내경제 파급효과를 고려한다. 그러나 자원개발사업은 해외에서 이루어지며, 시추 및 개발‧생산과 관련된 부분들은 입찰로 결정된다. 우리나라 기업들은 해당 입찰에서 경쟁하여 수주한다. 우리나라 공기업이 운영하는 자원개발사업이라고 해서 입찰 자격을 우리나라 기업으로 한정하여 발주하는 것은 국제적 공급망(global supply chain)의 효율성을 무시하는 것이며, 세계 교역의 공정 거래에도 부합하지 않는다. 입찰 자격을 우리나라 기업으로 한정하는 것은 거꾸로 우리나라 기업이 해외 기업이 주도하는 자원개발사업에서 입찰자격을 부여받지 못하는 것을 정당화한다.

사업 자체의 위험을 보면 전력사업 위주의 해외사업이 갖는 리스크는 요금 체납, 해당국의 제세, 자연재해, 발전소 파괴 등으로 상대적으로 작다. 이에 비해서 자원개발사업은 자원의 부존 여부를 확인하는 것에서부터 큰 리스크를 갖는다.

자원개발사업은 자원의 부존 상태를 고려할 때에 선진국보다는 후진국에서 이루어지는 경우가 많다. 상대적으로 후진국은 정정이 불안하며, 법제, 제도, 거래체계 등이 갖추어져 있지 않으므로, 일정 수준의 국가위험도를 수반한다.6)

6) 사업 회계와 관련해서는 역외 계좌(Escrow Account)를 사용하므로 해당국가의 위험으로부터 독립적이다. 자원개발사업은 재화를 사업자가 해외시장에 직접 판매하므로 해당 국가의 위험이 사업에 영향을 미치지 않는다. 그러나 자원민족주의 또는 정부 정책으로 자원개발사업의 자산 등을 국가가 몰수 또는 흡수하는 경우가 있다.

사업단계별 및 진입단계별 평가항목 조정의 필요성

자원개발사업은 단계별로 탐사사업 → 개발사업 → 생산사업으로 구분한다. 탐사사업은 지질조사, 물리탐사, 시추탐사 등으로 매장량 등을 파악하고 개발에 필요한 설계 자료를 제공한다. 이 단계에서 성공률은 낮지만, 성공 시의 수익이 크다.

개발사업은 매장량과 상업성을 확보하고 생산을 준비하는 단계로써 자원을 생산하기 위한 설계, 생산 계획, 판매 계획, 자금 계획을 확정하고, 제반 허가를 취득하고, 관련 설비 투자 등을 실시한다. 유망구조의 저류층 내에서 발견된 탄화수소가 생산을 통해서 경제적 이득을 얻을 수 있을 정도로 충분히 부존하면 ‘상업적 발견’이라고 한다. 이어서 생산량 예측, 유가 전망, 생산원가, 미래 현금흐름, 할인율, 판매처, 산유국의 사업 환경 등을 고려하여 ‘상업 선언’을 하고, 생산단계로 진입한다.

생산사업은 개발단계에서 결정된 사업구조에 따라서 자원을 생산하여, 판매하는 단계이다. 이는 실질적인 운영단계이다. 개발사업 및 생산사업은 탐사사업에 비해서 상대적으로 성공률은 높지만, 성공 시의 수익이 상대적으로 크지 않다.

탐사사업, 개발사업, 생산사업은 자원개발사업의 범주에 포함되지만, 단계별로 실시하는 활동이 매우 다르고 수익 발생의 가능성도 매우 다르다. 자원개발사업은 탐사단계에서 자원의 부존 여부를 확인하는 것부터 큰 불확실성을 갖는다. 자원개발사업의 불확실성은 개발‧생산사업으로 진입하면 많이 낮아지지만, 여전히 불확실성은 존재한다. 단계별로 성격과 내용이 다르므로 평가항목별 비중을 달리 해야 한다. 이는 대규모 투자사업을 관리하고 적기에 사업이 추진되도록 하겠다는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 및 동법 시행령 개정의 취지를 살리는 것이다.

자원개발사업에 대한 예비타당성조사는 사업의 진입 단계를 고려해야 한다. 탐사사업에 참여하는 경우, 개발사업에 참여하는 경우, 생산사업에 참여하는 경우가 있고, 탐사사업에 참여하였다가 종료하는 경우도 있고, 개발사업으로 이어지더라도 해당 지분을 다른 기업에게 높은 가격에 양도하고 철수하는 경우도 있다. 자원개발사업에 대한 예비타당성조사평가에서 공공성(20%)보다 수익성(50%)의 비중이 높은 것은 해당 사업이 개발단계 및 생산단계로 진입한다는 것을 가정한다. 그러나 반드시 탐사단계에서 개발단계로 진입하는 것은 아니다. 경제성이 확보되지 않은 상태에서 개발단계로 진입하는 의사결정을 하는 기업은 없다.

그리고 자원개발의 성패는 탐사에만 의존하는 것이 아니라, 유가, 수요, 기술 수준 등과 같은 외부요인에도 의존한다는 것을 고려해야 한다. 탐사단계에서 경제성이 없다고 평가되었더라도 유가의 변동, 수요의 변화, 기술 진보에 따라서 경제성이 확보되어 개발‧생산단계로 진입하기도 한다. 따라서 자원개발사업에 대한 예비타당성조사는 다양한 경우의 수를 고려해야 하며, 각 경우의 특성을 반영하여 평가항목별 비중이 유연하게 조정되어야 한다.

탐사사업에 대한 예비타당성조사 기준 마련

탐사사업은 공공기관의 해외자원개발사업에 대한 예비타당성조사에서 면제되었지만, 2016년부터 대상으로 포함되었다. 탐사사업에 대한 예비타당성조사는 본격적인 탐사가 이루어지기 이전에 탐사권 신청을 준비하는 자료 및 정보의 수집단계에서 의뢰할 수 있다.

Ministry of Economy and Finance(2016)의 ‘공공기관 예비타당성조사 운영 현황 및 제도 개선’과 2016년에 개정된 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서는 모두 탐사사업에 대한 예비타당성조사의 필요성을 언급하면서도 구체적인 기준은 제시하지 않았다. 2016년에 개정된 「공공기관 사업 예비타당성조사 운용지침」 제23조에 따르면 특수성을 고려한 별도의 분석방법 및 평가항목을 적용할 수 있다(제23조).

그러나 아직까지 탐사사업의 예비타당성조사에 대한 평가절차와 기준은 구체화되지 않았다. 탐사사업에 대한 평가절차, 항목, 기준 등이 제시되지 않은 상태에서 탐사사업에 대한 예비타당성조사를 준비하기는 어렵다. 해당 사업에서 보다 더 상세히 살피거나, 정량적 및 이론적 근거를 준비해야 하는 부분이 무엇인지 알 수 없다. 이러한 상황은 예비타당성조사를 신청하는 측에게도 수행하는 측에게도 사업을 살피기 어려운 구조를 만들며, 결과적으로 예비타당성조사를 신청할 수 없게 한다.

기업은 경영전략과 사업전략에 따라서 탐사사업, 개발사업, 생산사업의 비중을 조정하여 자원개발사업의 포트폴리오를 관리한다. 이는 생산의 지속가능성과 리스크 관리에서 중요하며, 궁극적으로 기업의 존속을 좌우한다. 전세계는 유가의 2003년 이후의 급등과 2014년 이후의 급락을 경험하면서 변동성을 인식하게 되었다. 이러한 변동성에 대비하는 방법의 하나가 포트폴리오를 적절히 구성하고, 사업의 무게 중심을 외부 충격에 대응하여 조금씩 변경하는 것이다.

탐사사업에 대한 예비타당성조사 평가기준이 구체화되지 않은 상태는 탐사사업에 진출할 수 있는 기회를, 그리고 적정한 포트폴리오를 갖출 기회를 포착하지 못하게 한다. 예비타당성조사를 신청하기 위하여 준비할 수 있는 항목과 만족시켜야 하는 기준을 모르는 상태에서 예비타당성조사를 받을 수 있는 탐사사업을 선택할 수도 없고, 설령 사업을 선택하더라도 통과할 수 있는 신청서를 작성할 수 없기 때문이다.

Table 4는 한국개발연구원이 고려하는 탐사사업에 대한 예비타당성조사의 평가항목들이다. 평가항목들을 구성하는 세부항목들을 재검토해야 한다. 공공성에서는 국내 도입 가능성과 시장성을 제시하고 있다. 국내 도입 가능성은 우리나라에서 에너지공급에 대한 위기 상황이 발생하였을 때에 해외에서 우리나라 공기업이 개발한 자원을 국내로 도입할 수 있는가에 대한 논의이다. 이러한 도입 여부는 공공성에 부합한다.7) 그러나 공공성에 같이 포함된 시장성은 개발한 자원을 적정한 가격에서 판매할 수 있는 가능성이다. 재화를 판매하는 주체는 공공성을 판단하는 기준이 될 수 없다. 시장성은 경제성 또는 수익성에 포함되어야 하는 항목이다.

7) 물론 우리나라의 에너지공급에 위기에 발생한다는 것은 이미 세계에서 에너지공급 위기가 발생한다는 것을 의미한다. 예를 들어 국가간 분쟁이나 불법단체의 무력 행위로 호르무즈해협이 봉쇄된다면 이는 우리나라뿐만 아니라 세계 모든 국가들을 위협한다.

Table 4. Pre-Feasibility Study Tentative Proposal of Overseas Resource E&P Project by Korea Development Institute(KDI)

Classification Executing organization Evaluation item
Technology review item Korea Institute of Geoscience and
Mineral Resources (KIGAM)
reliability of baseline data
appropriateness of exploration method
capacity of exploration operator
chance of success of exploration
reserve evaluation result
technology and knowhow acquirement chance from operation
other risks
Others review item Korea Development Institute (KDI) public interest carry chance to domestic
marketability
others appropriateness of discount rate
appropriateness of major financial assumption
other risks
Source: Kim(2019)

부존량의 유무를 확인하는 탐사사업에서 본래의 목적 외에 국내 도입 가능성을 평가하는 것은 사업의 목적을 고려하지 못한 것이다. 부존량의 여부를 모르는 상태에서 국내 도입 가능성을 논의하는 것의 유용성은 없다. 국내 도입 가능성은 경제성 및 상업성을 갖춘 생산이 이루어지는 단계에서 평가해야 한다. 더하여 시장성에 대해서도 마찬가지이다. 탐사사업으로 기술적 발견을 한 후에 개발단계로 들어서서 상업적 발견을 하고 상업 선언을 한 후에 생산단계로 들어선다. 확실한 것이 전혀 없는 상태에서, 그리고 상업적 발견을 하기도 전에 시장성을 논의하기는 어렵다.

해당 광구의 가능성과 잠재력을 알아보는 탐사사업을 시작하는 시점에서 탐사 성공 가능성이나 자원량 산정 결과를 계산하고 도출하는 것의 유용성은 낮다. 이러한 값들은 탐사사업이 일정 수준만큼 진행된 후에 신뢰성을 갖는다. 물론 탐사사업에서 GCoS(Geological Chance of Success) 값 등을 계산하기도 하지만, 이 역시도 일정 수준의 물리탐사를 한 후에 얻을 수 있는 값이다. 더하여 이 값들이 모든 불확실성을 제거하고 도출되는 것은 아니다.

기타항목의 기타 위험 요인도 구체화해야 한다. 생각할 수 있는 기타 위험 요소는 유가 변동, 세계 경기 변동, 수요 변화, 해당국의 지정학적 요인 등이다. 그러나 이 모든 요인들은 기술적 발견과 상업적 발견 후에 상업 선언을 하고 개발‧생산단계의 진입 여부를 결정할 때에 중요하다. 부존량을 확인하지 않은 상태에서, 그리고 개발‧생산단계로 진입할 것인가를 결정하는 단계도 아닌 상태에서 기타 위험 요인을 고려하는 것은 적절하지 않다.

예비타당성조사 수행기관의 전문성

한국개발연구원 공공투자관리센터는 기획재정부장관의 요청에 따라 예비타당성조사를 총괄수행하므로 자원개발사업에 대한 예비타당성조사도 담당한다. 이 때에 한국지질자원연구원을 공동수행기관으로 할 수 있다.

예비타당성조사를 실시할 때에 한국개발연구원 공공투자관리센터는 회계, 법률, 기술부문을 외부용역으로 의뢰하기 위해 입찰한다. 정형화된 사업 유형 및 내용을 갖는 경우에 예비타당성조사의 외부 용역을 담당할 수 있는 전문 인력 및 전문기관은 상대적으로 많다.

자원개발사업은 사업지가 해외이고 해외 기업과 컨소시움을 형성하여 추진하므로 회계부문과 법률부문에서는 국제적으로 통용되는 형식과 기준, 그리고 자원개발사업의 정형화된 틀을 적용한다. 따라서 이를 검토할 수 있는 국내 전문기관 및 국내 전문 인력을 찾는 것은 어렵지 않다.

이에 비해서 자원개발사업의 기술부문을 검토할 수 있는 국내 전문기관 및 국내 전문인력은 적다. 검토 능력을 갖춘 대부분의 기관과 전문 인력은 사업 신청기관이거나 신청기관에 소속하고 있다. 자원개발사업을 하지 않거나 또는 사업기관에 대해서 독립성을 갖는 기관으로서는 국책연구기관을 생각할 수 있다. 예비타당성조사의 취지를 고려하면 해당 사업의 기술 전문 인력을 수행 인력에 포함시켜야 하지만, 포함시킬 수 있는 전문 인력의 수는 매우 작다. 해외의 기술서비스기업인 Schlumberger, Halliburton, Baker Hughes, Weatherford International 등의 종업원 수는 30,000∼100,000명이다. 우리나라 기술서비스기업들의 종업원 수는 1∼35명이다. 물론 관련 국책연구기관(종업원 수 550명)을 포함시키면 우리나라의 전문가 인력은 늘어나지만, 적은 수의 전문인력, 인력의 소속기관 편중 등이 나타난다. 이를 고려하면 전문성을 갖추지 못한 인력이 자원개발사업에 대한 예비타당성조사를 수행할 수 있다. 이는 자원개발사업의 가치를 정확하게 평가하지 못하는 원인이 된다.

예비타당성조사의 역할

정부도 경제체제를 구성하는 하나의 경제주체이지만, 그 성격은 생산자 또는 소비자와 다르다. 정부는 경제주체들의 생산 및 소비활동을 지원하면서 시장의 실패를 완화하는 역할을 담당한다. 정부의 지원 역할을 염두에 두면 예비타당성조사도 지원의 역할을, 나아가서는 모니터링의 기능을 해야 한다.

예비타당성조사 사전검토 수행 체계(안)는 다음과 같다.

공공기관 투자사업 심의위원회 심의
                               ↓
공공기관의 한국개발연구원 및 한국지질자원연구원에 대한 예비타당성조사 사전검토 의뢰
                               ↓
한국개발연구원의 재무안정성 검토 및 한국지질자원연구원의 기술성 검토로 구성되는 사전검토 실시
                               ↓
공공기관 및 기획재정부로 한국개발연구원의 검토 결과 송부
                               ↓
기관의 검토보고서, 예비타당성조사 사전검토보고서를 활용한 공공기관 이사회에서의 최종 투자 의사 결정

이 수행체계에서 보면 해당 사업에 대한 예비타당성조사는 공공기관의 최종 투자 의사 결정에 도움을 주는 역할을 담당한다. 해당 사업에 대한 투자 의사 결정은 각 기관의 최고의사결정기구인 이사회에서 결정한다. 각 기업은 사업을 성공으로 이끌고자 한다. 기관의 최고 의사결정기구인 이사회의 의사결정이 보다 효율적으로 이루어질 수 있도록, 그리고 기관의 재무건전성을 유지하고, 공익을 실현하고, 정부의 재정 운용에 조화롭게 기여하는 자료의 하나로써 예비타당성조사 결과가 사용되어야 한다. 자원개발사업에 대한 예비타당성조사는 사업의 진퇴를 결정하는 평가의 성격을 갖는 것이 아니라, 사업신청기관에게 사업에 대한 추가적 자문 내용을 전달하는 성격을 가져야 한다.

결 론

이상에서는 자원개발사업을 대상으로 하는 예비타당성조사제도가 자원개발사업의 효율성을 향상시키는 보완수단으로써 역할을 담당하도록 예비타당성조사제도의 평가항목들, 평가 기준, 탐사사업 대상의 예비타당성조사제도 수립 필요성, 수행기관의 전문성 등을 살폈다. 평가항목들의 경우에는 자원개발사업의 단계별 및 진입단계별로 평가항목과 비중이 조정되어야 한다는 점을 제시하였다. 그리고 자원 확보를 위한 사업의 지속성을 위하여 탐사사업에 대한 예비타당성조사 항목 및 기준이 조속하게 수립되어야 한다는 점도 제시하였다.

예비타당성조사를 실시하는 목적은 대규모 재정사업의 타당성에 대한 객관적이고 중립적인 조사로 재정사업의 신규 투자를 우선순위에 입각하여 투명하고 공정하게 결정하도록 하여 예산 낭비를 방지하고 재정 운영의 효율성을 제고하는 것에 기여하는 것이다. 예비타당성조사는 유용성과 필요성을 갖춘 제도이다. 그러나 예비타당성조사의 목적이 재정 운영을 효율적으로 운영하고 재무건전성을 확보하는 것에만 한정된다면, 사업의 필요성에 상관없이 재정 지출이 신규로 이루어지는 사업이나 재무건전성을 조금이라도 낮추는 사업은 실시하지 않아야 한다. 그리고 모든 사업에 대해서 예외없이 획일적 기준을 적용해야 한다.

공공건설투자를 관리하겠다는 목적으로 도입된 예비타당성조사의 목적이 자원개발사업을 비롯한 모든 사업에서 동일하게 달성될 수 없다. 모든 사업들은 동일하지 않다. 일부 측면에서 공통점을, 일부 측면에서 상이점을 갖는다. 물론 특정 분야의 사업에 대해서 특수성만을 반영하여 평가하는 것은 적절하지 않다. 그러나 형평성만이 우선시되어 사업의 특수성을 배제하고 사업을 적절하게 평가하지 못하는 것도 지양해야 한다. 사업의 시행 여부를 일률적 기준으로 평가하기 보다는 공통점에 대해서는 형평성을, 상이점에 대해서는 특수성을 인정하고 사업의 필요성과 공익성을 함께 고려하면서 유연하게 예비타당성조사를 수행해야 한다. 형평성과 특수성이 조화를 이룬 예비타당성조사는 더 필요한 사업이, 그리고 반드시 필요한 사업이 다른 여타의 이유로 우선순위에서 낮아지지 않도록 할 것이다.

자원이 생산활동과 소비활동에서 중간재 및 최종재로서 필수재의 특성을 갖기 때문에 반드시 있어야 한다는 것은 의심하기 어렵다. 그리고 자원개발사업이 우리나라의 에너지안보정책의 한 축을 담당하여 에너지공급 다변화에 기여하여 공급곡선을 튼튼하게 하고, 에너지공급의 위기 상황을 완화시키는 역할을 한다는 것도 의심하기 어렵다. 자원개발이 갖는 이러한 긍정적 측면들은 자원개발사업에 대한 무리한 투자에 따른 손실, 공기업의 채무비율 악화, 자원개발의 정치이슈화 속에 묻혔다. 자원개발사업이 본래의 공익성을 확보할 수 있도록 기반을 조성해야 한다.

정부는 경제체제를 구성하는 경제주체들 중의 하나이지만, 공급자가 이윤극대화를, 수요자가 효용극대화를 목적함수로 생각할 때에 정부는 시장의 실패를 완화시키겠다는 목적함수를 가지므로 형평성과 공익성을 항상 염두에 둔다. 정부의 지원 역할을 고려하면, 재정운용의 효율성을 추구하기 위해서 도입된 예비타당성조사도 지원의 역할을, 나아가서는 모니터링의 기능을 해야 한다. 예비타당성조사는 사업의 진퇴를 결정하는 평가의 형태를 갖는 것이 아니라, 사업신청기관에게 사업에 대한 또 다른 건설적 시각을 전달하는 형태로 운영되어야 한다.

References

1

Kim, Y.K., 2019. Review of Pre-Feasibility Study system for resource E&P project by tate-owned company, 2019 Proceedings of resource development study, Foundation for Overseas Resources Development(FORED), p.3-38.

2

Korea Development Institute (KDI) Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC), 2015. Guide line of Pre-Feasibility Study analysis for public organization''s overseas resource E&P project, PIMAC task GUIDELINE, No. 2015-PUBLIC-004, 21682_2015- PUBLIC-004.pdf(searching date 2019.8.8.)

3

Korea Development Institute (KDI) Public and Private Infrastructure Investment Management Center (PIMAC), 2018. Modification and Supplementation study for General guide of Pre-Feasibility Study conducting for state-owned company and quasi-government agency's business (2nd eds.), Research report of FY 2018 Pre-Feasibility Study for state-owned company and quasi-government agency's business.

4

Korea Development Institute (KDI) Public and Private Infrastructure Investment Management Center(PIMAC), 2016. Understanding for Pre-Feasibility Study system, FY 2016 Project report, 2016. 12.

5

Korea Energy Economic Institute (KEEI), 2019. State-owned oil company's role for uncertainty of oil market, Report.

6

Ministry of Economy and Finance, 2016. Improve plan for Pre-Feasibility Study system of public organization's project, press release.

7

The Board of Audit and Inspection of Korea, 2015. Inspection Result Disposition Request, Inspection Performance Report.

페이지 상단으로 이동하기