서 론

유럽에서 경제규모가 가장 크며, 상당한 정치․군사적 영향력을 보여줬던 독일은 2차 세계대전 이후 1949년 동독과 서독으로 분할되었으나, 소련의 몰락과 국제사회의 승인에 의해 1990년 통일되었다.

동독과 서독으로 분단된 독일은 통일 이전까지 서로 다른 이념과 제도 아래에서 광업이 발달하였다. 서독의 광업정책은 시장주의에 바탕을 두고 투명성이 확보된 반면 동독은 소비에트 경제권 하에서 갈탄에 기반한 중앙통제형 에너지 자립에 그 정책적 중심이 있었다.

한편, 우리나라는 남과 북이 분단된 상황에서 최근 남북 협력의 가능성이 고조되고 있고, 북한 또한, 경제특구법 제정 및 경제특구 지정1)과 같은 적극적 해외 투자 유치 정책 추진 등을 통하여 대내외 투자 여건이 급속하게 변화하고 있다.

남북 협력이 구체화될 경우, 북한지역의 개발은 자원 중심으로 이루어질 수밖에 없다. 북한의 경제적 여건을 고려했을 때 지하자원 개발에 있어 남한의 적절한 대안 제시가 가능하다면, 북한은 이에 응할 가능성이 높다. 특히, 남북 자원협력은 공동자원조사, 정보교류는 물론 수송, 가공, 인프라 등의 유관산업 진출을 수반하는 것이 일반적이므로 남북한 협력 확대에도 유용하다. 따라서 독일의 통일 과정 전후의 광업 통합의 방법, 절차 그리고 이와 관련된 법률들에 대한 검토는 향후 남북 광업통합에서 발생할 수 있는 문제점들을 해소할 수 있는 중요한 선례가 될 수 있을 것이다.

본 연구는 동·서독 간의 자원소유권, 사업권, 재산권 등의 차별성과 통합 시 발생되는 법률적 문제에 대해 검토 및 분석하였다. 더 나아가 독일 통합 광업 관련 법률 제정의 입법 취지 및 특징, 기존 광업 법규와의 차이, 통합 법률 운영에 관한 문제점과 시사점을 도출하였다.

통일 이전 동서독의 광업구조

동독의 광물산업은 동유럽 및 소비에트와 아주 밀접하게 연계되어 있었다. 특히, 동독의 중앙통제 경제는 상호 조정된 생산 계획과 경제개발 5개년 계획에 기초하여 작동되었다.

국제적으로 비교할 때, 동독은 갈탄(Lignite)과 탄산칼륨(Potash)을 제외한 다른 광물 매장량이 많지 않았다. 동독은 갈탄 세계 1위, 탄산칼륨 세계 3위의 매장량을 가지고 있었으며, 그 외의 광물이나 에너지원은 수입에 의존하였다.2) 생산 가능한 갈탄 매장량은 약 240억 톤으로 그 중의 92%가 노천 채광(Open-Pit)으로 개발이 가능했으며, 상당부분이 Cottbus, Dresden 지역을 중심으로 분포되어 있었다. 1981년 제1차 5개년 계획의 수립 당시 2억 6,700백만 톤이던 갈탄 생산량은 1985년에는 3억 1,200만 톤으로 급증했다(Joseph B, Huvos,1977).

갈탄은 주로 발전, 석탄가스 생산 또는 화학 산업의 원재료로 사용되었다. 1985년을 기준으로 동독의 국내 에너지 수요 중 72%가 갈탄에 의해 공급되었다. 그러나 동독의 갈탄은 상당한 수분을 포함하고 있는 반면 열량은 낮아 무연탄(Hard Coal) 또는 천연가스에 비해 경제성이나 활용성 면에서 뒤떨어졌고, 장거리 수송도 어려웠다. 따라서 열량 손실을 피하고 수송비를 낮추기 위해 생산되는 갈탄의 대부분이 생산지 또는 그 인근에서 소비되어야 했다.

한편, 동독의 무연탄 생산은 지속적으로 감소되어 오다가 1978년, 아주 소규모에 불과했던 무연탄 생산을 사실상 중단하게 된다. 당시 무연탄 매장량은 거의 고갈되었으며, 1979년을 기준으로 생산량은 5만톤에 불과했다. 이로 인해 동독은 국내 소비용 무연탄의 대부분을 수입에 의존할 수밖에 없어 주로 소비에트, 폴란드, 체코슬로바키아 등으로부터 수입하고 있었다.

동독의 산업은 주로 석유화학과 기계 산업이 발달되어 있었다. 1985년 기준으로 석유화학과 기계 산업은 GDP의 19.7%와 18.9%를 차지했으며, 그 다음으로 농업 및 식품 산업(13.5%), 에너지와 연료 산업(12.2%), 섬유를 포함한 경공업(9.5%)으로 구성되어 있었다. 동독의 광물․에너지 산업은 기술보다는 주로 자본투자에 의해 이루어졌다. 비록 동독의 광물․에너지 산업이 다른 소비에트 국가들에 비해 발달되었던 것은 사실이지만, 여전히 노후화된 시설과 장비에 의존하고 있었기에, 서독의 높은 기술적 효율성을 따라잡을 수 없었다. 동독의 자원생산에 대해 긍정적인 보도도 있었으나, 동시에 계획 목표를 달성하지 못했다는 내용과 필요한 에너지와 재료의 부족이 발생했다는 기사가 있었다는 점을 볼 때 동독의 광물·에너지 자원 생산이 원활하지 않았을 것으로 추정된다.

광업 통폐합을 위한 절차 및 법률 제·개정

독일 통일조약을 통해 광업권 국유화

동서독 통일 과정에서 기본법은 ｢서독기본법｣(제23조)를 확대 적용하는 방식으로 채택되었다. 통일 이후에 기본법을 새롭게 정비하기로 합의하여 독일 통일조약에 별도의 광업권 규정을 두었다. 통일조약 제8조와 제11조에 따른 '서독법(연방법) 적용에 관한 특별경과규정(부속서 Ⅰ)'은 연방 14개 부처가 소관업무별로 동독지역에 적용되지 않는 법률과 개정·폐기하는 법률, 그리고 별도 기준에 따라 적용하는 법률 등 세 가지로 구분하고 있다. 그 중 광업권과 관련하여, 연방경제부 소관의 별도기준에 따라 적용하는 법률에 연방 광산법 및 관련 규정, 광업전문위원회 규정 등이 포함되어 있다(Ministry of Unification,1995).

통일조약 부속서 Ⅰ, 5장 D분야 제3절에는, 1980년 8월 13일자 연방 광산법이 1990년 2월 12일에 최종 개정된 이후 여러 가지 조건하에 통일조약 제3절에 명시된 동독지역에 적용되는 것으로 규정하고 있다. 독일 통일조약의 광업권 조항에는 ①탐사권, 채굴권 소멸,등록,권한, ②광업권 등기, 열람, 신청 불이행 및 확인 거부의 효력, ③국가 관리 대상이 아닌 광물에 대한 채굴권과 광업권, ④탐사권의 취소, 학술적 목적의 탐사권 박탈, ⑤작업장의 신고, 작업계획 및 책임자, ⑥건축제한 지역, ⑦안전조치와 배상청구권의 소멸, ⑧규정의 대체 및 관련 규칙 제정권 등이 제시되었다.

통일조약에 따라 통일 후 동독정부가 보유한 국가의 탐사권, 채굴권 등은 소멸되었다. 다만 동독 광업법에 근거하여 동독 정부 이외의 제3자에게 부여된 탐사권, 채굴권 및 저장권(구 권리)은 조약이 정하는 조건에 부합하는 것을 단서로, 원칙적으로 효력이 유지되고 있다. 즉, 기득권을 보장하되 동독 정부가 소유한 광업권들은 원칙적으로 폐지한 것이다.

이런 과정을 통해 통일 관련 조약에 따라 동독에서 취득한 광업권도 연방 광업법 제160조에 의해 국유화의 대상이 될 수 있도록 하였다. 광업권을 국유화할 수 있는 사유는 ①광업권의 존속이 공익(Common Good)을 해하는 경우, ②해당 광물이 경제적으로 중요하지만, 광업권자가 그 권리를 행사하지 않거나 관련 계약을 이행하지 않아 해당 광물이 채굴되고 있지 않은 경우, ③향후 그 권리의 행사 또는 계약을 이행하지 않을 것으로 예상되는 경우 등이다. 광업권 및 그와 관련된 계약의 일부 혹은 전부를 국유화하는 경우 국가는 배상금을 지불해야 한다. 배상금은 현금·일시불로 지급되어야 하며, 배상의 주체는 일부나 전부 폐기되는 광업권, 혹은 관련 계약의 대상이 되는 광물이 위치한 지방자치단체인 주(州), 광물이 대륙붕에 위치하는 경우에는 연방이다.

동독에서의 재산권과 규제의 완화 후 민영화 추진

동독은 소련의 제도를 따르는 사회주의국가였기 때문에 사유재산권을 극단적으로 제한했고, 재산은 기본적으로 국유화 즉, 인민의 재산(People’s Property)으로 이해되었다. 특히, 광물·발전·댐과 대규모 수력, 대규모 산업시설, 국유 농장, 은행 및 보험회사, 교통시설, 철도 등은 국유라고 헌법에 명시되었다.

법률상 인민 기업뿐만 아니라 개인의 부동산에 대한 담보설정도 불가능했으며, 소유권보다는 사용·수익권이 중심인 재산권법 체제였다. 따라서 사용·수익권 또한 동독의 사회문화적 조건에 부합하지 않거나, 허가된 목적과 달리 사용되는 경우 박탈될 수 있었다.

통일에 대비한 임시조치로 동독과 서독은 동독의 부동산 민영화를 지원하기 위한 입법조치를 단행하였는데, 서독기업이 동독 지역에서 투자 및 합작회사를 설립하기 위해서는 해당 사업목적에 필요한 상업시설과 부동산의 취득이 필수적이었기 때문이다. 동독의 상업시설과 부동산 취득을 허용하기 위해 제정된 법률이 인민시설의 매각에 관한 법률(the Law for the Sale of People's Structures)이다. 이 법률은 동독에서 사무용 공간 취득에 관한 문제를 다루어, 인민의 재산은 영업목적으로 사적(私的)으로 취득되거나 양도될 수 없다는 동독 민법 제20조에 대한 중대한 예외가 되었다.

한편, 1990년 6월 17일 공공재산의 사유화 및 구조조정에 관한 법률(Act on the privatization and reorganization of the public assets (Treuhandgesetz))(간단히 ‘신탁법’이라 한다)을 제정하여 사적 소유권 보장과 경제적 자유를 확인하였는데, 가능한 신속하고 폭넓게 민영화를 추진하는 것, 중·소규모 기업의 경쟁력을 최대한 빨리 갖추는 것, 새로운 일자리 보장과 창출, 민간기업의 재정 상태 안정화 등을 목적으로 하고 있었다. 특히 신탁법 제2조는 신탁기관의 설립을 규정하고 있으며, 이로 인해 독일 신탁청이 설립되었다. 이러한 전환과정을 거치며 신탁청은 인민 기업과 부동산의 처분, 관리에 대한 역할을 담당하였다.

동독의 광산은 국유 재산으로 분류되어 신탁청에 귀속된 후 사유화의 단계를 거쳤다. 즉, 동서독 통일 후 수입 대체가 가능한 광물은 생산을 포기하는 한편, 강도 높은 동독지역의 광업 구조조정을 통해 동독의 석탄 생산량의 2/3가 축소되었다. 구조조정으로 석탄광산은 현대화 및 대형화를 추진하여 광산 경영정상화를 통해 우량 광산은 일부 민간에 매각하였고, 우라늄 광산은 소련에 의해 설립된 Wismut사로 일원화 후 일정 기간 소요 후 폐쇄조치 되었다. 그러나 매각 부진과 사업장 폐쇄로 동독지역 실업률이 급증하는 문제가 발생하여 기존 사유화 우선정책에서 구조조정 우선으로 정책 방향이 전환되었다.

1990년 독일 신탁청이 설립될 당시, 민영화할 대상 기업은 산업분야 13,781개, 소규모 가게 및 소매기업 10,652개를 포함 약 14,000개에 이르렀으며 고용된 인력은 약 400만 명이었다. 그 중 약 350만 명이 산업분야 기업에 종사하고 있었다. 산업분야에는 대형 갈탄·가성칼리 광산, 철강 산업, 공업용 광물 생산 및 제조, 석유화학, 갈탄 발전을 포함한 광물 관련 산업이 포함되었다. 민영화와 구조조정 기간의 56개월 동안 3,527개의 기업들이 문을 닫았고, 나머지는 매각되었다. 그 중, 2,679개 기업의 경영권이 매각되었는데, 855개는 외국계 기업에게 나머지는 서독 기업들에게 인수되었다. 독일 신탁청은 동독 지역에 약 1,300억 달러에 이르는 투자를 유치했으며, 민영화를 통해 약 400억 달러의 수익을 올렸으나, 독일 연방정부에 1,700억 달러에 이르는 부채도 안겨줬다. 부채는 대부분 수익이 나지 않는 기업들의 일자리를 보전하기 위한 과정에서 발생했으나, 오히려 독일 신탁청이 관리한 기업에서 종사했던 근로자의 약 60%가 자리를 잃었다(Staff, 1994).

한편, 1994년 독일 광업 분야에서 중요한 변화는 동독 국영기업들의 민영화를 담당했던 독일 신탁청이 1994년 말을 기준으로 그 임무가 종결되어, 광업과 관련된 환경오염 제거 감독과 같은 특수 업무를 담당하는 소규모 기관으로 그 임무와 성격이 바뀐 것이다. 1994년 말까지 독일 신탁청에 잔존하는 자산은 Interest Management Association (Beteiligungs Management Gesellschaft mbH)로 이전되었으며, 독일 신탁청의 연방 기관으로서의 특수 임무 수행과 관련된 자산들은 Bundesanstalt fur vereiningungsbedmgte Sonderaufgaben(이하, ‘BVS’라 한다.)로 이전되었다. BVS는 독일 신탁청과 민영화 대상회사의 매수자 및 투자자와의 합의된 사항을 감독하고, 3,500개에 이르는 적자 상태의 동독 국영기업들의 파산절차를 진행할 책임이 있었다(Staff, 1994).

광업 보조금 정책 시행

다른 많은 유럽 국가들과 유사하게, 독일의 석탄 광업 또한 무연탄 산업의 경쟁력 유지와 관련 산업의 고용 유지를 위해서만 존속이 가능했다. 즉 사회적 개발 수단으로 허용된 공적 보조를 통한 방법만이 EU의 반대를 피해 석탄 광업을 유지할 수 있는 유일한 방법이었다.

통일 독일의 보조금 정책은 1980년 11월 17일 제정된 전력분야에서 무연탄의 추가적 사용 보장에 관한 연방법(Federal Act Safeguarding the Further Use of Hard Coal in the Electricity Sector)에 근거하였다. 이 법에 따르면 모든 전력 공급자들은 장기적 관점에서 전력 사업자와 석탄 사업자들 사이의 협약에 의해 형성된 기금을 유지할 법적 책임이 있었다.이는 독일의 무연탄 산업의 국제경쟁력을 유지하고, 국내 무연탄 산업을 지원하기 위한 고육책이었으며, 전력 공급자들은 납부한 금액만큼 전기요금을 소비자에게 부담시킬 수 있었다.

하지만 독일 연방 헌법재판소는 1994년 10월 11일, 전력분야에서 무연탄의 추가적 사용 보장에 관한 연방법에 따른 보조금은 에너지 소비자들에게 특별한 부담을 부과하는 것이므로 재정 정책에 대한 헌법적 기준을 위반하는 것이라고 판결했다. 즉, 독일 연방 헌법재판소는 에너지 공급은 일상생활에서 빵의 공급과 같기 때문에 일반적 부담 즉, 조세에 의해 이루어져야 한다는 점을 강조했다.

독일 연방 헌법재판소의 판결로 인해 광산 분야의 파업 등 심각한 사회적 갈등이 발생했으며, 그 결과 2005년까지 독일 무연탄 산업 지원에 관한 법률(The Act concerning the Support for the German HardCoal Mining until the Year 2005)이 기존의 법률을 대체하였다. 무연탄에 대한 보조금 지원은 2005년까지 연장하기로 하였다가 다시 2018년까지 재연장하였다(Laurie van der Burg, 2017).

통일이전의 광산 환경 피해에 대한 책임 면제

동독 정부는 환경보호보다는 급속한 경제발전을 추구했으며, 그 과정에서 경제발전에 필요한 주 에너지원으로 석탄에 의존했다. 1988년 동독 정부가 환경보호에 지출한 예산은 전체의 0.4%에 불과했는데, 이는 네덜란드의 1.34% 또는 서독의 1.07%에 비해 아주 낮은 비율이었다.

1989년 12월 동서독 경계가 무너지면서 동독의 심각한 환경문제가 국제적으로 알려졌다. 특히, 통일 과정에서 환경개방(Ecoglasnost)으로 불리는 환경정보의 공개를 통해 동독의 환경오염문제가 얼마나 심각한지 알려졌다. 이 당시 유럽 공동체의 보고서에 따르면 동독의 환경 문제은 재앙수준이라고 표현되고 있다.

동독 환경문제에 있어 맨 먼저 등장하는 것은 바로 갈탄으로 인한 환경오염이다. 갈탄과 무연탄은 개발과 운송 및 소비 과정 전체에서 심각한 오염을 유발할 수밖에 없었다. 갱도가 아닌 노천광에서의 개발은 주변 농업에 큰 피해를 주었으며, 동식물 등 생태계 환경도 파괴하는 부정적 영향을 가져다주었다.

독일 연방은 통일 독일 후, 동독의 환경 문제를 해결하기 위해 동서독은 물론 유럽연합 의 기본 환경정책인 오염자책임의 원칙에서 자유로워야 했다. 이 원칙을 엄격하게 적용한다면 동독의 경제 재건계획 포기해야 한다는 것을 의미했기 때문이다. 당시 오염자책임원칙을 근본으로 삼았던 사회주의 체제는 이미 붕괴된 상태였으나, 동독 내 광산 활동의 재개를 위해서는 서독의 높은 환경기준을 준수해야만 했다. 투자자 입장에서는 광해복구 및 환경 관리를 위한 막대한 비용지출이 불가피했기에 환경 문제 해결은 사유화에 있어 장애요인으로 작용하였다. 이를 해결하기 위해 통일 독일 정부는 통일조약 제34조 제2항에 환경문제에 관한 적절한 조치 규정을 마련하였고, 이후 1991년‘투자장애 제거법’과 함께‘환경법’을 제정하였다. 이에 따라 독일 연방은 각 주정부로 하여금 1990년 7월 1일 이전에 발생한 환경침해와 관련된 개인 소유자의 책임을 면제해주었으며, 국유재산에 대해서는 독일 신탁청에 해당 청원을 승인할 수 있는 권한을 부여하였다.

통일 독일의 광업법

연방 기본법 제74조 제1항 경제법의 하부 범주에 광업법이 포함되어 있다. 따라서 연방 기본법 제72조에 의해 주정부는 연방 정부가 그 입법권을 행사하지 않는 범위 내에서 광업권에 대한 입법권을 행사할 수 있다. 이런 연방 기본법의 체계로 볼 때, 광업권과 광업법은 연방의 독점적 관할권에 속한 것으로 추정할 수 있다.

절대주의 시대에 존재했던 광물의 공유(Bergregal, Les regis, Domaine public)라는 개념은 이미 프러시아 광업법에서 선점의 원칙(Free Mining)으로 대체되었으며, 독일 연방 광업법은 이를 수계하고 있다. 이에 따라 독일 연방 광업법 제3조 제2항에서는 토지에 속하는 광물은 토지소유권자의 재산이라고 명시하고 있다. 다만, 사적 재산에 귀속되는 토지에 속한 광물은 적용되지 않는다.

연방 광업법은 광물을 지하, 토양, 해저, 해저토에 자연적으로 퇴적 또는 축적된 기체·액체·고체 상태의 일체의 광상이라고 정의한다. 광물은 특정광물(Bergfrei)과 사유광물(Grundeigen)로 구분하고 있는데, 사유광물은 토지의 소유권자에게 귀속되며 그의 재산권으로 보호된다. 연방 광업법 제3조 제3항은 사유 재산의 대상이 되지 않는 특정광물에 대해 제한 열거 방식인 납, 철, 금, 구리 탄화수소, 무연탄·갈탄 등으로 정하고 있다. 이렇게 광물을 분리하여 법률로 규정하는 이유는 에너지의 안정적 공급이 국가경제에 중요한 영향을 미치는 결과를 고려했기 때문이다. 이로 인해 토지 소유권자의 특정광물에 대한 권리는 법률에 의해 박탈된다. 특정 광물은 무유 재산(Ownerless Goods)으로 간주되고, 그 탐사·채광·처리에는 별도의 행정적 허가가 요구되며, 개발권은 법이 정하는 조건에만 부합한다면 누구든지 신청하고 취득할 수 있다. 이는 통상 자원의 소유권을 국유로 하고 소유권자인 국가가 개발권을 부여하는 양허계약(Concession)과 비교되는데, 소유권을 제외한 나머지는 양허계약과 유사하다.

당시 동독 5개 주에서의 광산 활동은 통일조약의 규정을 따를 수밖에 없었다. 통일 전 동독 광업법은 모든 광물을 특정광물로 규정하였으나, 서독 지역에서는 모래, 황철광(Pyrites) 등 일부 광종은 토지 소유권자에게 소유되는 일반광물로 지정되어 있었다. 서독에서는 사적 소유권을 인정하였으나, 동독에서는 기존 체계에 따라 토지 소유자의 사적 소유권이 인정되지 않는 이중적인 입법이 존재하게 되었던 것이다. 이런 이중적인 입법은 재산권과 평등권에 대한 헌법적 문제를 야기했으며, 결국 연방 의회는 이중적 시스템을 과도기적 기간에만 허용되는 것으로 정리했다. 결국 1996년 4월 15일, 통일조약에 따라 과도기의 이중적 시스템은 종료되었다. 하지만, 동독에서는 구법에 따라 취득한 광업권에 대해서는 여전히 이중적인 법률이 적용되고 있다.

통합된 연방 광업법은 동독의 광산 활동을 위해 다음과 같은 내용을 부칙의 형태로 구성하였다. 통일 후 동독정부가 보유한 국가의 탐사권, 채굴권 등은 제반 권한에 대한 효력이 정지되었으나 ｢동독 광업법｣에 따라 동독정부 이외의 자에게 부여된 탐사권, 채굴권 및 저장권(구 권리)은 원칙적으로 효력이 그대로 유지(효력의 유지를 위한 조건이 제시)되었다. 동독지역 탐사권 및 개발권은 통일 이후 재등록 절차를 거치도록 하였고, 기존 탐사권은 일정 기간 후 소멸처리 되었다. 통일독일의 국유재산 사유화 정책에 따라 광산 개발을 위한 토지소유주에 대한 배상 책임 또한 명시하였으며, 광업권 보호를 목적으로 광업보호구역 내 일정기간 동안 건축제한지역을 설정하였다.

시사점 및 결론

독일의 광업 사례에서 보았듯이 한반도의 광업통합이 추진 될 경우, 남한 광업법을 기본법으로 한, 과도기적 과정을 거쳐 광업권의 부과와 활동을 위한 통합광업법을 마련할 필요가 있다. 특히 이러한 과정에서 재산권 인정과 광업 투자활동 보장을 위한 법체계 마련, 광업 구조조정을 위한 법제도 및 대응 전략 마련이 남북한 광업통합의 핵심 이슈가 될 것이다.

독일의 광업법 통합 과정에서 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.

우선, 북한과 남한 모두 광물은 사유재산으로 인정하고 있지 않아 독일의 사례처럼 광물에 대한 재산권 인정여부의 차이에서 오는 혼란은 없을 것이다. 그러나 북한은 해당 광물을 채굴하는 광업권에 대한 재산권 인정 체계가 다르고 광업활동을 위한 합작회사 설립을 위한 부동산 취득이 불가능하다. 따라서 광업통합을 위한 북한 광산의 구조조정과 민영화 과정에서 광업권 및 부동산의 개인 재산권 인정에 대한 법률 체계 보완이 필요할 것이다. 그리고 북한에서 이루어지는 광업활동이 광업권을 기반으로 이루어 질 수 있는 법제 마련과 이를 시행하기 위한 조직도 마련되어야 될 것이다. 독일의 경우, 동독의 구조조정 이전에‘사유재산 허용’에 대한 법률을 미리 제정하여 광산 사유화에 대한 근거를 마련하였다.

둘째, 북한 광산의 효과적인 구조조정을 위한 시스템 구축에 적합한 법적 제도적 기반 마련이 필요하다. 독일의 사례와 같이 광업 구조조정의 기준 및 근거마련을 위해‘신탁법’제정 및 구조조정전담‘신탁기관’설치를 고려할 수 있다. 또한 구조조정 과정에서 광산의 운영효율화에 의한 광산 폐쇄로 대규모 실업문제가 발생하는 문제와 폐쇄 광산에 대한 광업보조금 및 해당 광산의 근로자에 대한 보상 지원책 등에 대한 준비도 필요할 것이다. 더 나아가 민영화 대상 광산의 선정과 절차, 그에 따른 문제점 발생에 대한 대비책도 필요하다. 특히 북한이 현재 사용하고 있는 매장량 분류체계는 국제적으로 광산가치 평가에 사용되는 매장량 분류가 아닌 구 소련 기준 체계를 사용하고 있어 향후 매장량평가 체계의 표준화가 필요하다고 할 수 있다.

셋째, 북한 광산은 환경에 대한 무관심, 기술적 한계, 장비 부족 등으로 광해수준은 매우 열악할 것으로 예상된다. 이는 사유화 과정에서 투자자에게는 광해 복구에 대한 경제적 부담이 장애요인으로 작용될 수밖에 없다. 따라서 광업통합과정에서 투자목적으로 북한의 광산을 인수하는 경우에는 특별조치 규정 등의 법률적 지원이 필요하다. 이를 통해 인수 이전에 발생한 광산의 환경오염에 대해서는 광해복구 책임을 면제해주는 것을 고려해야 할 것이다.

넷째, 통합광업법에서는 다음과 같은 내용이 포함되어야 할 것이다. 통일 이후 기존 북한의 광산 자원개발 권리는 제반권한에 대한 효력이 정지되나 북한 이외의 지역인에게 부여된 자원개발권(구 권리)은 원칙적으로 효력이 그대로 유지(효력의 유지를 위한 조건이 제시)되도록 해야 할 것이다. 또한, 북한지역의 광산 개발을 위해서는 광업권 등록 절차도 필요할 것이다. 마지막으로 북한 광산 지역에 대해서는 일정기간 건축 제한을 설정하여 광산 활동을 보호해야 할 것이다.