서론

2014년 7월부터 정부는 ｢개별소비세법｣시행령을 개정하여 SO_X, NO_X, 미세먼지(PM), 수은 등 환경오염물질을 LNG(Liquified Natural Gas)보다 상대적으로 많이 배출하는 발전용 유연탄에 환경세 성격의 개별소비세(평균 세율 18원/kg)를 신규로 과세하였다. 그리고 조세 중립성을 고려하여 LNG, 등유, 프로판(가정․상업용)에 대한 세율은 인하하였다. 이러한 세제 개편은 조세의 형평성과 외부비용의 내부화를 이유로 들었다. 이러한 개편은 발전연료들 중에서 유일하게 비과세 대상인 원자력발전에 대한 과세 가능성도 시사한다.

원자력발전에 대한 과세는 발전소 입지 지방자치단체에게도 중요한 문제이다. 화력발전소와 원자력발전소가 입지한 지역들의 지방자치단체는 증가한 복지 재정을 충당하기 위해서 지역자원시설세의 세율 인상을 적극적으로 검토하고 있다. 국회는 2014년 12월에 이미 원자력발전에 대한 지역자원시설세의 세율(0.5원/kWh)을 1.00원/kWh 으로, 화력발전에 대한 세율(0.15원/kWh)을 조세의 형평성에서 원자력발전의 상한탄력세율(0.30원/kWh)로 인상하는 지방세법 일부 개정 법률안을 통과시켰다.

이에 본 논문에서는 우리나라의 에너지세제, 과세의 유형, 해외의 원전 과세 사례를 통하여 원자력발전에 대한 과세의 타당성을 검토한다. 원자력발전에 대한 과세는 다른 에너지원에 대한 세제와의 형평성과 부정적 외부효과의 내부화를 근간으로 한다. 특정 에너지원에 과세하면 재화의 소비에 편의(bias)를 줄 수 있다. 일반적으로 전력과 같이 다른 재화로 대체하기 어려운 재화는 수요의 가격탄력성이 비탄력적이므로 공급자가 가격을 인상시키기 쉬워서 이용자가 조세부담자가 되며, 지방자치단체에게는 실질적인 증세 대상이 된다.

본 논문은 다음과 같이 구성된다. 우선 우리나라의 에너지세제 현황을 살피고, 주요 에너지원에 대한 세제 수준을 검토한다. 그리고 원자력발전에 대한 세제와 지원금을 살핀다. 다음으로는 일본, 프랑스, 독일 등의 원자력발전에 대한 과세 현황을 정리한다. 우리나라의 세제 현황과 해외의 세제 사례를 이용하여 원자력발전에 대한 과세 가능성을 검토한다. 여기에서는 과세의 유형으로 고려할 수 있는 조세와 부과금을 비교한다. 그리고 이를 통하여 원자력발전에 대한 과세 방향을 설정하고, 과세안을 제시한다. 마지막은 결론이다.

우리나라의 에너지세제 현황

우리나라의 에너지세제

우리나라에서 에너지를 대상으로 부과하는 세금은 관세, 개별소비세, 교통‧에너지‧환경세, 교육세, 지방주행세, 부가가치세 등이다. 그리고 부과금으로 수입부과금, 판매부과금 등을, 부담금으로 품질검사수수료, 안전관리부담금 등의 수수료부담금과 전력산업기반기금 등을 부과한다. 조세를 부과하는 단계별를 보면 에너지원별로 차이가 있지만, 처음에 수입관세, 개별소비세, 교통․에너지․환경세가, 그 다음에 교육세와 지방주행세가, 마지막으로 부가가치세가 부과된다. 세금과 부담금은 경제학의 관점에서 보면 유사한 효과를 유발하지만, 법학의 관점에서 보면 목적, 납부자, 표준에서 차이를 갖는다. 이는 순서대로 일반수입과 특정 사업 경비 충당, 일반국민과 특별 이해관계인, 담세능력과 필요경비 규모를 의미한다. 수수료와 부담금의 경우에서는 목적(이용에 따른 반대 급부와 이용의 경비 부담)의 차이와 납부자(이용자와 이해관계인)의 차이가 있다.

관세는 일반적으로 수입가격의 3% 세율을 부과한다. 발전용 유연탄과 원자력발전의 연료의 경우에는 관세를 면제한다. 개별소비세는 난방용 및 산업용 유류에 부과하며, 주로 SOx, NOx, 분진(미세먼지, PM) 등과 같은 환경오염물질의 배출량을 저감하기 위한 목적으로 부과된다. LNG에 대한 세율을 보면 순수발전용은 60원/kg, 도시가스용은 60원/kg(하한탄력세율 적용)이다.

교통·에너지·환경세는 수송용 유류에 부과하며, 환경오염물질 배출, 교통 혼잡 등을 고려한다. 교육세는 교통‧에너지‧환경세(휘발유, 경유)의 15%를, 개별소비세액의 30%(등유, 중유, 수송용 부탄은 15% 세율)를 부과하며, 교육 재원으로 이용한다.

지방주행세(2000년 신설)는 교통․에너지․환경세의 26%를 부과하며, 여기에서 얻어지는 세수는 지방재정에 사용하며 지방의 교통인프라를 구축하는 재원으로 이용한다. 구체적으로 화물자동차, 버스 등의 유가 인상 보조금 재원 등으로 이용된다.

부가가치세는 주유소의 소비자판매가격의 1/11을 적용(세전 소비자가격의 10%)한다. 발전용 유연탄에 대해서는 10%의 부가가치세를 부과하며, 무연탄과 연탄에 대해서는 부가가치세를 면세하고 있다.

수입부과금은 석유의 수급 및 가격 안정을 위하여 수입석유당 36원/의 범위 내에서 대통령령으로 정한다. 납세의무자는 석유정제업자와 석유수출입업자이다. 원유 및 석유 제품(LPG 제외)에는 16원/, LNG에는 24,242원/톤을 부과한다. 판매부과금은 정부가 장애인, 국가상이유공자, 연안 선박 등에 대한 유가보조금의 재원을 마련하기 위하여 부과한다. 수송용 LPG(부탄)의 판매부과금은 62,283원/톤이다. 품질검사수수료는 ｢석유 및 석유대체연료 사업법｣을 따르며, 연료유 등에 0.469원/, 윤활유에 3.33원/, LPG에 0.027원/kg를 부과한다. 안전관리부담금은 LPG 및 LNG에 부과되는 준조세이며, LNG에는 3.9원/㎥를, LPG에는 4.5원/kg를 부과한다. 공업용 및 발전용은 안전관리부담금 징수 대상에서 제외된다.

휘발유, 경유, 이와 유사한 대체유류에 대해서는 2015년 12월 31일까지 교통․에너지․환경세를 부과하였다. 정부는 휘발유와 경유에 부과하던 특별소비세를 2007년에 교통세로 전환하였고 2009년에 교통․에너지․환경세로 변경하였고, 2016년 1월 1일부터는 다시 개별소비세로 전환하였다. 휘발유, 경유, 이와 유사한 대체유류를 제외한 대부분의 에너지제품에는 개별소비세가 부과된다. 개별소비세를 부과할 대상과 세율은 개별소비세법 제1조 제2항에서 규정한다. 유연탄에 대한 과세는 2014년부터 시작되었다. 전력과 원자력발전은 비과세 대상이다.

Table 1과 Table 2에 제시하였듯이 휘발유, 경유 등의 수송용 에너지에서 가격 대비 세금 및 부과금의 비중이 높다. 수송용 에너지의 경우에 교통․에너지․환경세의 세율이 높고, 더하여 교육세, 지방주행세 등과 같은 각종 부가세가 부가되어 가격 대비 세금 등의 비중이 휘발유는 59.3%, 경유는 50.8%이다. 중유는 개별소비세율이 낮기 때문에 가격 대비 세금의 비중이 14.9%이다. 전력, 열에너지 등의 2차 에너지는 과세 대상이 아니므로 가격 대비 세금의 비중이 낮다. 그러나 전력과 열에너지의 경우에 이 에너지들을 생산하기 위해서 투입하는 에너지원(LNG, 석유, 유연탄 등)이 과세대상이므로 이를 고려하면 가격 대비 세금의 비중은 높아진다.

Table 1. Energy tax status (as of the end of 2015)

Table 2. Total tax of each energy source (as of the end of 2015)

우리나라의 원자력발전 세제와 지원금

우리나라는 원자력발전에 대해서 개별소비세를 부과하고 있지는 않지만, 지방세인 지역자원시설세, 지원금인 원전사업자 부담금 등을 부과하고 있다. 지역자원시설세는 ｢지방세법｣에 근거하여 원자력발전의 경우에 발전량당 1.0원/kWh를, 화력발전의 경우에 발전량당 0.3원/kWh, 수력의 경우에 2.0원/10 m³을 부과한다. 지역자원시설세는 표준세율의 50/100의 범위 내에서 도(道) 조례로 가감하여 조정할 수 있다.

원자력발전과 관련한 지원금은 ｢발전소 주변지역 지원에 관한 법률(이하 발주법)｣에 근거한다. 지원은 기본지원사업, 특별지원사업, 사업자지원사업, 홍보 및 기타지원사업으로 구분된다. Table 3은 각 지원금의 단위당 비용, 산정기준, 재원 등을 정리한 것이다.

Table 3. Overview of assistance to electric power plants-neighboring areas

기본지원사업은 발전설비로부터 5 km 이내의 육지 및 도서지역이 속하는 읍․면․동 등의 주변지역에 대해서 전전년도 발전량(kWh)을 기준으로 일정 수준의 지원금을 지방자치단체에 지원한다. 지원금의 단가는 0.25원/kWh이다.

사업자지원사업은 원자력발전소 또는 수력발전소를 운영하는 발전사업자가 자기 자금으로 실시한다. 시행기간은 발전소의 건설 및 운전기간이다. 연간지원금의 상한은 원자력발전의 경우에 전전년도 발전량(kWh) ☓ 0.25(원), 수력발전의 경우에 설비용량당 500만원/MW이다. Table 4는 발전원별 기본지원사업 지원금 단가 및 설비용량 단가를 정리한 것이다.

Table 4. The unit price of basic support fund and installed capacity by sources

원자력발전사업자는 ｢원자력진흥법｣에 근거하여 원자력연구개발 부담금도 부담한다. 재원은 주로 발전용 원자로 운영자의 부담금과 가산금이며, 여기에는 기금의 운용으로 발생하는 수익금, 기금 부담으로 차입한 자금, 기타 수익금도 포함된다. 부담금의 산정기준은 전년도의 발전량당 1.2원/kWh 이다.

지역자원시설세, 기본지원사업 지원금, 특별지원사업 지원금은 원자력발전을 포함한 모든 전원이 부담한다. 그러나 원별로 부담 수준은 상이하다. 지역자원시설세의 경우에 원자력발전은 1.0원/kWh로 화력발전(0.3원/kWh)에 비해서 약 3배이며, 기본지원사업 지원금의 경우에 무연탄을 제외하면 원자력발전의 세율은 화력발전 대비 약 1.6배 이상이다. 특별지원사업은 발전소의 건설 초기에 대규모 지원사업을 시행하여 발전소 건설을 촉진하거나 민원 등에 능동적으로 대처하는 것을 목적으로 하며, 석탄, 원자력, 열병합, LNG복합, 조력, 수력, 신재생 등의 모든 전원을 대상으로 한다. 이때, 원전 자율 유치와 원전 9기 이상의 건설 또는 유연탄 100만kW 이상의 자율 유치 시에는 0.5%를 가산한다. 일반적으로 원자력발전과 유연탄발전은 대규모 발전설비이므로 특별지원금의 규모가 크다.

지역자원시설세, 기본지원사업지원금, 특별지원사업지원금과는 달리, 사업자지원금은 원자력발전과 수력발전에만 해당된다. 그리고 원자력발전은 유일하게 원자력연구개발에 대한 부담금(1.2원/kWh)을 부담한다. 원자력발전은 지역자원시설세, 기본지원사업지원금, 특별지원사업, 사업자지원금, 원자력발전연구개발 부담금의 형태로 다른 전원보다 더 높은 지원금을 부담하고 있다.

이 외에 우리나라의 경우에 2014년 말에 방사성폐기물관리비용이 방사성폐기물관리법 제14조, 제15조, 제17조에 의거(2년마다 비용 산정 검토)하여 재산정하여 부과하고 있다. 방사성폐기물관리비와 원전 해체 충당금은 아래의 Table 5와 같다.

Table 5. Revaluation of the radioactive waste management costs (the end of 2015)

해외의 원자력발전에 대한 과세

일본의 원자력연료세

일본이 원자력발전과 관련하여 과세하는 조세로는 국세인 전원개발촉진세, 지방세인 원자력 연료세, 사용후핵연료세, 핵연료물질등취급세 등이 있다. 세수는 대부분 원자력안전대책비와 민생안정대책비로 충당되며, 일부는 생업안정대책비로 지출된다.

전원개발촉진세는 1974년에 입법한 전원3법(｢발전용시설주변정비법｣, ｢전원개발촉진세법｣, ｢전원개발촉진대책특별회계법｣)을 기초로 과세한다. 전원개발촉진세는 발전설비 건설 촉진, 운영 원활화, 이용 촉진 및 안정적 전력 공급 등을 목적으로 하며, 석유를 대체하는 대체에너지로서 원자력발전, 수력, 지열 등을 촉진한다. 납세의무자는 일반전기사업자이며, 과세 표준은 자가용의 전기를 포함한 판매전력량이다.

원자력연료세(또는 핵연료세)는 원자력발전소 입지지역 및 주변지역의 생활 환경 정비, 원자력발전소 안전 대책, 생업 및 민생의 안정 대책 등에 대한 재원을 마련하는 것을 목적으로 한다. 이 조세는 전원3법이 원자력발전소가 이미 입지한 지역에는 적용되지 않고 교부금도 용도 제한을 갖기 때문에 현(県)의 지방세로 교부하여 지역주민의 복지를 향상시키고자 하였다. 원자력연료세의 용도는 지방자치단체별로 다르지만, 다음의 4가지로 구분할 수 있다. 첫 번째는 원자력 안전 대책(방재 행정, 무선 네트워크 유지 관리 등), 두 번째는 환경 보전 대책(환경 방사선 감시 센터 관리 운영비 및 온배수 영향 조사 등), 세 번째는 민생 안정 대책(긴급 도로 정비 사업비, 항만 정비 사업비, 교통 안전 시설 사업비 등), 네 번째는 산업 진흥 대책(농로 정비 사업비, 항만 정비 사업비 등)이다.

원자력연료세는 일반재원으로 지방교부세 산정 시에 산입되지 않으므로 지방재정에 큰 도움을 준다. 이 세(또는 핵연료세)는 법정외 보통세로 도(道)와 현이 조례를 공포하여 시행하지만, 총무대신과 협의하여 동의를 얻는다. 과세표준은 발전용 원자로에 삽입된 원자력연료의 가격이며, 원자력시설이 매년 갱신하는 연료에 7%를 과세한다. 원자력연료세의 세율은 5년마다 갱신할 수 있으며, 각 지방자치단체가 갱신 주기 및 원전 기수에 따라서 관리한다. 시즈오카현(静岡県)은 1980년에 원자력연료세를 도입할 때에 5%의 세율을 부과하였지만, 최근에는 13%(7기의 원전)를 부과하고 있다. 부과대상자는 원자로 설치자이다.

원자력연료세는 지방자치단체별로 과세대상과 세율을 차등한다. 후쿠시마현(福島県), 에히메현(愛媛県), 사가현(佐賀県), 시마네현(島根県), 시즈오카현(静岡県), 미야기현(宮城県), 니가타현(新潟県)은 발전용 원자로의 원전 연료 삽입을 기준으로 과세하며, 후쿠이현(福井県), 가고시마현(鹿児島県), 홋카이도(北海道), 이시가와현(石川県)은 이 외에 발전용 원자로에 대해서도 과세한다. 오키나와현(沖縄県)은 오키나와 본도(本島)와 이도의 연료용 석유제품의 가격 차이를 시정하기 위해서 석유가격조정세를 과세하고 있다. 후쿠이현(福井県)(1976년 도입)의 현세(県税)인 원자력연료세를 보면, 일반적으로 원전 1기당 200억 엔분의 핵연료를 사용하므로 1차년도는 14억 엔(= 총액 200억 엔 ☓ 7%), 2차년도부터는 3억 엔(일반적으로 총연료의 1/4를 교체한다)의 세수를 갖는다.

이 외의 기타 법정 외세로 사용후핵연료세가 있다. 이 조세는 2003년에 니가타현 카시와자키시(柏崎市)와 가고시마현 사츠마센다이시(薩摩仙台市)가 도입하였고, 원자력연료세와는 별도로 사용이 종료된 원자력연료에 대해서 과세한다. 이바라기현(茨城県)은 핵연료등취급세, 아오모리현(青森県)은 핵연료물질등취급세의 명칭으로 사용후핵연료의 반입, 저장, 매설, 우라늄 농축 등에 대해서 과세한다.

독일의 원전 연료세(nuclear fuel rod tax)

독일 정부는 “신에너지 구상”(2010년 9월 의결)에서 설계수명이 종료된 원전에 평균적으로 12년간의 계속운전을 인정하고, 대신하여 원자력발전소들의 사용 연료에 과세한다고 언급하였다. 원전 연료세(nuclear fuel rod tax)의 과세대상은 연료봉이며, 세율은 원전연료당 €145/g이고, 전력회사로부터 2011년~2016년에 € 138억의 세금(€ 23억/년)을 부과한다.

그러나 후쿠시마 원전 사고 이후에 메르켈(Angela Merkel) 정부는 원전 모라토리움(2011년 6월)을 선언하였고, 원전 연료세는 의미를 상실하게 되었다. 독일의 원자력발전 사업자들은 원전 연료세의 위법성에 대한 소송을 진행하였고 일부 주의 법원에서는 승소판결을 얻었다. 함부르크재정법원(Hamburg Financial Court)은 2014년 4월에 “원전 연료세는 연료 사용에 대해서 과세하는 것이 아니라 원전사업자의 수익에 대해서 과세하고 있으므로 합헌성(constitutionality)을 심각하게 위배할 가능성이 있다”고 판결하고, 이에 기부과된 원전 연료세 약 € 22억을 원전사업자에게 반환하라고 결정하였다. 그러나 연방법원은 이러한 과세가 적법하다고 최종 판결하였다. 독일 내에서도 원전 연료세의 적법성에 대해서 명확한 결론이 내려졌다고 하기는 어렵다. 후쿠시마원전 사고 이전에 독일 정부가 이산화탄소를 거의 배출하는 원자력발전의 연료봉에 대한 과세를 결정한 것은 화석연료 발전에 CO₂ 배출 저감을 위한 세금을 부과하면 원자력발전이 더 큰 초과이윤(windfall)을 얻기 때문이었다. 독일 정부의 원전 연료봉 과세 근거는 소비세의 성격을 갖지 않는 원전 연료봉 과세의 권한을 정부가 가질 수 없기 때문에 법적 논쟁의 가능성을 갖는다. 더하여 이러한 원전 과세는 사유 재산에 대한 부정 취득 행위로 간주될 수도 있다. 독일 정부가 후쿠시마 원전 사고 이전에 원전 연료봉에 대한 과세를 결정한 것은 화석연료 발전에 CO₂ 배출 저감을 위한 세금을 부과할 때에 원자력발전의 초과이윤(windfall)이 더 커진다는 점을 고려하였기 때문이다. 원전 연료봉에 대한 세금이 소비세의 성격을 갖지 않으므로 정부가 이에 대해서 과세할 권한을 가질 수 없다는 점을 고려하면, 독일 정부의 원전 연료봉 과세 근거는 법적으로 논쟁의 여지를 갖는다.

그 외 국가들의 원전 연료세

프랑스는 2010년에 원자력시설에 대해서 70% 증세를 실시하였고, 발전시설세로 원자력발전시설의 설비용량당 2,913 €/MW를 과세하고 있다. 그리고 올랑드(François Hollande) 대통령의 취임(2012년) 후에 원자력발전에 과세하는 방안을 검토하였다. 이 과세는 프랑스 전력공사(EDF SA)가 운영하는 기존 원자로를 대상으로 한다. 원자력발전 과세로 얻어지는 세수는 재생에너지를 확대하는 것에 사용될 계획이다. 이는 벨기에의 경우와 유사하다.

벨기에는 특별세(special tax)의 형태로 원자력발전에 과세하고 있다. 벨기에 정부는 가장 노후한 3기의 원자력발전에 대해서 10년간의 수명 연장을, 나머지 4기의 원자력발전에 대해서 20년의 운전 수명을 허용하였다. 원자력발전사업자는 노후 원자력발전의 수명 연장이 허용되는 조건으로 약 0.5 €cents/kWh의 특별세(€ 215~245 백만/년)를 부담한다. 원자력발전 과세에 의한 세수는 재생에너지 및 에너지 수요 관리 정책에 사용한다. 벨기에 정부는 2010년에 원자력발전사업자에 대해서 € 2.5억을 과세하였다.

스웨덴은 10기의 원자력발전을 운영하며, 1990년대 말부터 차별적으로 원자력세(Nuclear Tax)를 부과하고 있다. 과세 기준은 원자로의 열 용량(thermal production capacity)이며 5,514 SEK/MW/월(0.30~0.32 €/kWh)였다. 원자력발전세는 1990년 도입 이후에 2차례 인상되었으며 현재의 세율은 0.67 €/kWh이며, 이는 원자력발전 운영비(operating cost)의 약 1/3을 차지한다. 세수는 € 435백만이다.

핀란드는 2011년 2월에 우라늄 세금의 도입 계획을 발표하였다. 예상 세수는 최대 € 1억/년이다. 핀란드는 미국(남캘리포니아주), 체코, 불가리아, 스페인(안다르시아주) 등처럼 방사성폐기물에 과세한다.

슬로바니아는 원자력발전 폐로 및 사용후핵연료 관련 법령(2008년 도입)에 따라서 자국에서 판매된 전력을 기준으로 0.30 €/kWh의 세금을 원자력발전사업자에게 부과하고 있다. 이는 일본, 스페인(엑스트레마두라주 등)과 유사하며, 원자력발전연료의 사용에 대해서 과세하는 형태이다.

브라질은 원자력발전 운영 수입의 약 10%를 과세할 계획이다. 원자력발전 과세에 의한 세수는 지방정부의 재정으로 이관한다. 이는 원자력발전이 입지한 지역의 지방정부에 대한 보상으로 해석할 수 있다.

원자력발전에 대한 과세 타당성

원자력발전의 외부효과 내부화 형태

에너지에 대한 과세는 해당 에너지를 생산 및 소비하면서 나타날 각종의 부정적 외부효과를 내부화하는 방법의 하나이다. 부정적 외부효과로는 각종 환경오염, 온실가스 배출, 사고 위험, 사회갈등 등과 같은 사회적 비용을 고려할 수 있다.

원자력발전과 화석연료발전을 비교하면, 원자력발전은 CO₂ 배출에서는 우위를 갖지만, 원전의 운전과정과 핵연료의 보관·처리과정에서 나타날 수 있는 방사능 물질의 유출, 온배수 배출 등으로 인한 환경적 오염, 원전 사고의 위험 등에서 열위를 갖는다. 원자력발전의 이러한 열위를 내부화하는 형태로 세금 또는 부과금을 고려할 수 있으며, 이는 원전연료세 또는 위험부담금으로 구체화된다.

환경측면에서 조세 또는 부담금은 이름은 상이하여도 경제적 유인장치의 기능을 하며 교정적 조세로서 동일한 역할을 담당한다. 양자는 납세자의 조세 부담 측면에서도 동일하며, 부담금은 광의의 조세이다. 따라서 부담금은 국가에 따라서는 조세로 분류되기도 하고, 수수료로 분류되기도 한다. 부담금은 공공 권한에 의해서 부여되는 강제성을 가지며, 일반 재화 또는 용역에 대한 대가가 아니라 공익사업과 관련된 금전적 부담이라는 특징을 가지며, 그리고 특정 공익사업과 특별한 관계에 있는 자에게 부과된다. 부담금의 규모는 담세능력이 아니라 사업에 필요한 경비나 사업과의 관계에 따라서 결정된다.

재정측면에서 조세와 부담금은 재원과 사용 유형에서 차이점을 갖는다. 조세는 중앙정부 또는 지방정부의 일반회계에 전입되어 국가의 일반사업에 사용된다. 이에 비해서 부담금은 대부분 기금 또는 특별회계의 재원을 형성하며, 정해진 사업에 사용된다. 이러한 점 때문에 환경, 교통, 노동 등의 특정분야를 관장하는 지출 부처는 조세보다 부담금을 선호하며, 그 크기와 재원의 확보에 많은 관심을 갖게 된다.

부과대상자측면에서 부담금은 특정사업과 관련된 자에게 부과하며, 요율은 사업과의 관계, 특정 행위의 정도 등에 따라서 결정된다. 조세는 모든 국민에게 부과되어 납세의 의무를 가지며, 부담은 수평적 형평성 또는 수직적 형평성에 따라서 달라진다.

공평측면에서 부담금은 공평한 조세의 기준 중의 하나인 수익자부담원칙 혹은 원인자부담원칙을 준수한다. 입법과 관리측면에서 부담금은 기금의 재원이며, 관리주체는 신축성과 자율성을 갖는다. 부과금의 부과 대상과 목적은 모두 법률에 기초하며, 일반적으로 조세에 비해서 신설 및 요율 조정이 용이하다.

원자력발전 과세의 방향

원자력발전의 경우에 원전사고의 위험은 사고 발생 확률 등을 일반화하기 어렵고 사고 예방을 위한 보험의 성격을 가져야 한다. 사회적으로는 전원의 사회적 비용을 감안한 적정 전원 믹스도 고려해야 한다. 우리나라는 조세와 일반회계의 기금으로의 전입 불명확성 등이 있으므로 원자력발전에 대한 과세는 일반조세의 형태보다 부담금의 형태가 적합하다. 부과금의 형태 외에 중앙정부차원에서 전원 믹스에서 원전의 과다한 비중을 억제하여 환경 관련 사회적 비용의 증가를 방지하고 사고 위험과 관련된 경제적 및 사회적 손실을 최소화하는 보험금의 형태도 고려할 수 있다.

원전 과세의 목적과 용도를 원전사고비용 대응으로 특정하여 원전 연료 또는 기저발전의 전력부문에 대해서 명시적 부담금을 신설하여 부과하고, 이를 기금으로 형성하여 관리하는 방안으로 구체화될 수 있다. 원전 연료 또는, 원자력발전소에서 생산된 전기에 원전연료부담금(또는, 원전안전관리부담금)을 부과하는 형태이다. 우리나라의 경우는 ｢국가재정법｣ 제5조에 따라서 원전사고위험대응 등과 같은 외부비용의 내부화를 위하여 원전연료과세로 원전연료부담금(기금)을 설치할 수 있다. 이를 통하여 미래에 발생할 수 있는 원전 사고에 대한 대응 비용을 국가재정체계 내에 도입하여 마련할 수 있다. 부담금의 목적세화로 환경세입을 특정 분야에만 사용하도록 지출 용도를 명확하게 하는 형태는 세입과 특정 세출을 함께 도입하는 것이므로 유권자의 수용성을 향상시키고 재원에 대한 로비 활동을 최소화할 것이다.

이 부과금은 기존의 지역자원시설세(지방세), 전력산업기반기금 등과는 차별성을 갖도록 해야 한다. 이러한 점을 반영하고, 동시에 원자력발전이 발전단계에서 갖는 사회적 비용을 전원 믹스에 반영하기 위해서 부담금의 대상은 원전 연료가 적합하다. 또는 일본처럼 원전 연료양에 대하여 종량세로 부과하거나, 원전연료 가격에 대해서 종가세로 부과하는 것도 고려할 수 있다.

비용 부담 측면에서 사고 위험 등과 같은 외부비용을 원전사업자가 부담한다면 원인자부담원칙이 적용된다. 이 경우에 부담금의 부과대상은 원전사업자 등과 같은 일부 발전업자이다. 그러나 이와 동시에 원자력발전이 대다수 국민들의 전력 소비를 위한 기저부하로 이용된다는 점을 고려하면 수익자부담원칙도 고려할 수 있다.

원자력발전 과세 방안

원전 과세의 방안으로는 다음의 세 가지를 고려할 수 있다. 첫 번째는 원전연료에 과세하는 원전연료세와 방사성폐기물에 과세하는 방사성폐기물취급세를 구분하는 방안이다. 원전연료세는 사고위험대응비용과, 원전안전기술개발 등의 정책비용과 같은 외부비용을 내부화하는 목적으로 부과되며, 목적에 부합되도록 일반조세(예: 개별소비세 등)가 아닌 부담금의 형태로 부과하고 이를 기금으로 운용한다. 원전사고비용에 대한 대응 등과 같이 특정 공익사업의 재원을 마련 및 조성하는 것과 관련된 과세 체계는 일반조세가 아닌 부담금의 형태가 적합하다. 이는 부담금의 사용처가 한정되기 때문이다. 기금 운용 수익의 일부는 원전 안전기술 및 이용기술의 개발에 활용하여 기존 원전 및 신규 원전의 안전성을 지속적으로 증진시켜야 한다. 방사성폐기물취급세는 지방자치단체의 법정외 일반세로 부과하는 방안을 검토할 수 있다. 원전의 발전비용은 사후처리비용(해체비용, 중․저준위폐기물 처리비용, 사용후핵연료 처리비용)을 포함하며, 더하여 지역자원시설세(지방세)도 부담한다. 그렇지만 이와는 별도로 지방자치단체의 재정에 실질적으로 기여할 수 있는 방안을 마련해야 한다. ｢발주법｣은 지원금의 사용 용도를 제한하므로 원전 주변 지방자치단체와 주민들이 그 지원의 효과를 충분히 체감하지 못하고 있다. 따라서 지방세 성격의 법정 외 일반세인 방사성폐기물취급세를 신설하여 지방자치단체가 자율적으로 원자력발전소 입지 지역 및 주변지역의 생활 환경 정비, 생업․민생 안정 대책 등의 재원으로 사용할 수 있도록 해야 한다. 이는 원전 주변 지역 주민들의 수용성을 증진시키는 것에도 기여할 것이다.

원전연료세와 방사성폐기물취급세의 세율은 중대 원전사고의 낮은 발생 확률, 전기요금 인상에 대한 사회적 수용성 등을 고려하여 초기에는 낮은 세율로 부과하고, 일정기간 이후에 정기적으로 관리주체가 세율을 갱신하도록 해야 한다. 원전연료세의 세율을 결정할 때에는 사고위험대응비용과 정책비용에 대한 객관적 추정 결과를 이용해야 한다. 방사성폐기물취급세의 세율을 결정할 때에는 ｢발주법｣과 지역자원시설세를 종합적으로 검토하여 적정 수준을 부과해야 한다. 방사성폐기물취급세와 지역자원시설세를 함께 관리하는 방안도 고려할 수 있다.

두 번째는 원전연료세와 방사성폐기물세를 단일화하여 원전연료부담금 혹은 원전안전관리부담금으로 하는 방안이다. 이는 발전용 유연탄 과세 등으로 조세 또는 부담금 체계를 개편하여 발전부문의 환경오염을 내부화하고 에너지원간 과세 형평성을 강화하려는 정부의 조세정책 기조와 같다. 원자력발전에 대해서 사고위험대응비용, 정책비용, 사회갈등비용 등의 사회적 비용을 조세 혹은 부담금 체계 개편으로 내부화한다. 이 경우도 첫 번째와 마찬가지로 원전에 대한 과세는 일반조세보다는 특정 공익사업의 재원 마련 및 조성 목적에 부합하는 부담금의 형태로 해야 한다. 기존에 과세하고 있는 안전관리부담금은 LPG 및 LNG를 대상으로 하며 원자력발전을 대상으로 하는 것은 아니다. 여기에서 말하는 원전안전관리부담금은 일상적 운영에서의 안전을 고려하는 것이 아니라, 확률을 갖고 발생하는 사고 등을 고려하는 것이므로 성격의 상이성을 갖는다. 이에 기존의 안전관리부담금과는 별도로 신설하는 것을 제안한다.

원전연료부담금 등과 같은 신규 환경세의 도입이나 환경세적 기능의 강화로 얻는 추가 세수는 원전부문의 안전관리를 위한 재원이나 지방자치단체의 관련 사업 지원 등에 활용되어야 한다. 이는 원전 과세의 목적과 용도를 원전사고대응비용으로 특정화하는 형태이다. 환경세입을 목적세화하여 특정 분야에 사용하거나, 세입과 특정 세출을 함께 도입하는 것은 유권자의 수용성을 향상시키고 재원 이용에 대한 로비 활동을 최소화한다. 외부비용의 내부화를 이용한 목적과세는 지출 용도를 명확히 하여 정책 도입의 목적을 보다 투명하게 한다. 따라서 부담금을 신설하기 이전에 목적, 규모, 용도에 대해서 충분히 논의되어야 한다. 원전연료부담금을 신설할 경우에 사용후핵연료 처리나 발전소 입지에 따른 지역자원시설세 등의 지방세와 병행하여 관리하는 방안도 고려해야 한다.

세 번째는 기존의 에너지 관련 개별소비세, 교통‧에너지‧환경세, 원전 과세를 환경세 혹은 탄소세로 일원화하는 것이다. 이는 친환경세적 기능을 강화하는 에너지 관련 세제 개편의 세계적 추세와 조세 체계의 단순성을 고려한다. 원자력발전은 CO₂를 거의 배출하지 않으므로 원전 과세를 탄소세에 포함시키는 것은 탄소세의 정의와 부합하지 않는다. 그러나 원전 사고가 발생하면 토양 오염이 발생하고 환경오염물질 등이 배출되므로 원전 과세를 환경세에 일원화시키는 것은 조세의 목적에 일치한다. 이 경우에는 원전 사고 위험에 대응하기 위해서 필요한 기금을 적립하는 형태에 대한 논의는 추가되어야 한다. 원자력발전에 대한 탄소세는 개별소비세와 같은 일반세로 부과하면서, 원전안전관리부담금 혹은 원전위험부담금을 부가세(surtax)로 부과할 수 있다. 부가세는 목적에 부합하도록 기금으로 운영되거나, 원전 안전 관리, 안전 관련 기술 개발 등에 지출되도록 한다.

결론

우리나라에서는 원전이 입지한 지방자치단체를 중심으로 원전연료세의 도입이 제기되었지만, 본격적으로 논의되지는 않았다. 우리나라에서 원자력발전은 비과세 대상이지만, ｢발주법｣에 근거하여 지역자원시설세, 기본지원사업, 특별지원, 사업자지원금, 원전연구개발 부담금으로 다른 전원보다 큰 규모의 지원금을 지급하고 있다. 그러나 후쿠시마 원전 사고 이후에 에너지세제의 환경세적 기능과 외부비용 교정기능의 필요성이 석탄, 석유 등과 같은 화력발전에만 국한되지 않고, 원자력발전에도 전이되고 있다. 이는 원자력발전에 대한 과세를 고려하게 한다. 원전 연료세를 도입하려면 원전연료 과세에 대한 논리적 타당성이 제시되어야 하고, 에너지원간의 조세 형평성과 조세 귀착을 살펴야 하고, 조세 형태 등에 대한 사회적 합의가 이루어져야 한다.

해외의 원전 과세를 보면 각 국은 상이한 목적 하에서 과세하므로 이를 정형화하기 어렵다. 각 국은 자국의 여건에 맞추어서 원전 과세를 일반세 또는 목적세, 혹은 국세 또는 지방세로 설계하고 있다. 세수의 활용 방안도 국가별로 상이하다. 주요국이 원자력연료 혹은 방사성폐기물에 과세하는 이유는 원전 시설 이용에 따른 환경오염물질(방사성폐기물) 배출에 따른 외부비용을 내부화하려는 것도 있지만, 많은 경우는 지방정부의 재원, 재생에너지 확대 및 에너지 효율 향상을 위한 재원을 마련하기 위한 것이다. 원전사고위험대응비용 등과 같은 외부비용을 세금 부과의 형태로 내부화한 경우는 없다.

그러나 원자력발전에서 일련의 외부비용이 발생한다면, 조세 혹은 보조금으로 이를 내부화하고 사회적 후생을 향상시킬 수 있다. 원전의 방사성 누출 사고, 중대 원전사고 등과 같은 사고에 따른 높은 비용을 조세 혹은 부담금의 형태로 발전원가에 반영하여 가격에 내부화시키는 것을 고려할 수 있다. 사고위험대응비용 등의 외부비용을 내부화하는 과세는 미래에 발생할 수 있는 사고를 대비하는 것이므로 일반세제보다는 부담금으로 원전연료 혹은 전력소비 자체에 부과하여 기금으로 운영하는 것이 적합하다. 이 부담금은 국민수용성과 용도 적합성을 고려하여 과세 목적, 규모, 용도를 특정화해야 한다. 더하여 이러한 특정화는 부담금을 신설하기 이전에 충분히 논의되어야 할 것이다. 일본의 경우처럼 지방정부가 법정 외 세금으로 원전에 과세하여 그 재원을 세제 목적에 맞게 자율적으로 활용할 수 있고, 지방자치단체 및 원전 주변 지역주민이 보다 직접적 혜택을 보장받을 수 있게 해야 한다.