서 론

1989년 ‘석탄산업합리화정책’ 시행으로 폐광 및 감산에 따라 강원특별자치도(이하 강원도) 태백, 삼척, 영월, 정선의 탄광지역은 급격한 사회경제적 침체가 나타났다. 그 결과 정책시행 초기 95개에 달하던 탄광은 1995년 8개로 감소하면서 정부는 지역산업 붕괴로 인한 지역사회 경제침체 등 탄광지역 주민들에 대한 지원을 위하여 1991년 ‘석탄산업법’ 개정을 통해 탄광지역진흥사업을 도입하였으며 1995년에는 ‘폐광지역 개발지원에 관한 특별법(이하 폐특법)’을 제정, 폐광지역진흥지구¹⁾ 개발사업에 대한 법적근거를 마련하였다. 그러나 2018년 기준 3개까지 감소했던 탄광은, 2025년 6월 대한석탄공사가 운영하던 도계광업소가 폐광되면서 민영 탄광 1곳만 남게 되었다. 이마저도 정부의 탈석탄 기조와 채산성 악화 등으로 인해 지역 경기침체를 넘어 지역소멸에 대한 우려가 점점 높아지고 있는 실정이다.

폐특법에 근거하여 내국인 출입 카지노업 허가, 폐광지역개발기금 설치·운영 융자사업 등이 이루어지며 막대한 재원이 폐광지역에 투입되며 기반시설의 확충과 정주여건 개선에는 상당한 진척을 보였으나 대체산업의 육성 및 발굴에는 미흡하였다는 평가이다(Kim and Moon, 2013). 그 결과 지역경제는 여전히 침체되어 있으며, 인구유출, 청년인구 감소로 도시쇠퇴의 수준을 넘어선 지방소멸 위험단계²⁾에 있는 것으로 나타나고 있다. 폐특법은 당초 한시법이었으나 3차에 걸친 연장을 통해 2045년까지 폐광기금에 의한 사업이 추진될 예정이다.

국토부 도시재생사업에도 삼척, 태백 등 폐광지역이 도시재생 예비사업, 도시재생 뉴딜지구, 도시재생 혁신지구 다양한 사업들이 선정되면서 공공 및 민간투자 유치, 일자리 창출, 경제적 자립기반 강화를 위한 다양한 시책들이 시도되어 왔으며 진행 중에 있다.

주민들은 이러한 사업들이 도로 확포장 등 교통 여건 개선, 상하수도 보급확대, 녹지공간 조성과 같은 정주환경개선 등의 가시적인 효과에 대해서는 긍정적인 평가를 내렸으나, 지속성을 담보해야 하는 의료서비스 개선, 문화격차 해소, 지역 일자리 창출 등에 대해 부정적인 평가를 내리고 있다(Lee et al., 2021; Joung, 2021). 이러한 정부의 예산 투입이 폐광지역에서 단순한 일회성 사업에 그치는 것이 아니라 지속가능한 산업구조나 자생력을 갖추어 지역소멸의 위기에서 벗어날 수 있도록 하는 것이 중요하다(Park and Kim, 2019). 동시에 기존에 거주하고 있던 지역주민들의 지속가능한 삶을 이어가기 위한 방안에 대한 고민이 필요한 시점이라 할 수 있다.

폐광지역은 전국 평균을 웃도는 노령인구비율을 보이고 있는데, 청년·생산연령층에서의 인구유출이 지속됨에 따라 지역 노동력 감소, 복지수요의 급증으로 지역경제의 정체와 지속적인 쇠퇴의 고리가 반복될 수 밖에 없다. 따라서 본 연구에서는 지역소멸 위기에 있는 강원도 4개폐광지역을 중심으로 초고령화 현상을 살펴보고, 정주환경개선을 통한 세대통합형 커뮤니티 개발에 대한 국내 사례에 대한 고찰해 보고자 한다. 또한 폐광지역의 성공적 도시재생사례로 알려진 맨체스터에서 고령화 사회에 대응하고 있는 사례를 살펴 봄으로써 지속가능한 폐광지역의 , 주거모델 개발 방안에 대한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

강원도 폐광지역의 인구사회구조상의 문제

폐특법 제정이후, 탄광지역의 공공시설확충, 관광·레저산업, 생활환경 개선, 지역특화사업이라는 목적에 따라 공공재원이 막대하게 투입되었다. 선행 연구에 의하면 폐광지역 개발사업으로 강원도 내 4개 시·군에 투입된 공공 및 민간재원은 기반시설 조성이나 도시정비 등에 집중되어 지속적 고용창출과 수익에는 한계를 보인 것으로 나타났다(Kim and Moon, 2013). Kim and Moon(2013)의 연구에 의하면 대부분의 사업들이 국비사업에 의존하면서 각각의 폐광지역들이 경쟁적으로 리조트, 골프장 등의 중복투자가 이루어졌다. 이러한 투자가 기반시설 등의 정주환경개선에 기여한 부분도 있지만, 폐광지역 자체의 성장을 견인할 수 있는 대체산업 발굴에는 미흡한 것으로 평가되고 있다. 폐광지역의 산업구조를 살펴보면 광업이 포함된 1차산업의 사업체수가 대체로 감소하고, 2·3차 사업체 수가 증가한 것으로 나타나고 있다.

강원도의 폐광지역의 사업체 수 및 종사자 변화를 통해 폐광지역의 인구구조 및 경제활력 저하의 배경을 살펴보기 위하여 국가통계포털(KOSIS)의 자료를 이용하여 사업체 및 종사자수 변화를 살펴보았다. 사업체 기초통계에 의하면 광업이 전체 사업체에서 차지하고 있는 비율은 전체 사업체의 1% 미만으로 전체 사업체에서 차지하는 비율이 매우 적다. Table 1은 강원도 4개 폐광지역의 사업체 수 변화를 정리한 것이다. 강원도 지역 광업관련 사업체는 1995년 186개였으며 이중 절반가량이 태백, 삼척, 영월, 정선에 위치하고 있었다. 특히, 정선과 영월에서 광업이 차지하는 비중은 강원도 평균의 4배, 태백이나 삼척지역에 비해 2배가량 높은 수치를 보인다. 석탄산업합리화 정책 시행이후 사업체에서 차지하는 광업의 비중은 전반적으로 계속 감소하였다. 다만 2010년대 중반 이후 광업 관련 사업체 수는 다소 증가하고 있는 경향이 보이는데 경기에 따른 골재나 석재회사들이 포함되어 있기 떄문으로 해석할 수 있다.

광업 종사자수는 사업체수에 비해서, 더욱 심각한 쇠퇴현상을 보이고 있다. Table 2에 나타난 바와 같이 1995년도 강원도 사업체 기초조사에 의하면 강원도 전체 종사자의 약 3%가 광업에 종사하고 있었는데, 2023년에는 0.48%로 관련 일자리가 30% 수준으로 감소하였음을 확인할 수 있다. 폐광지역인 태백, 정선의 경우 1995년 광업 종사자가 전체 종사자의 20% 이상이었는데 2023년에는 태백 2.2%, 정선 1.2%로 기존대비 1/10 수준으로 고용이 감소하였음을 알 수 있다.

2007년 이후 사업소분류에 따른 광업분야의 사업체 분류에 따르면 전체 광업 중에서 골재 등 토사석 분야의 산업체 종사자는 큰 변화가 없으나 석탄광업 분야의 종사자 감소가 눈에 띄게 나타나고 있다(Fig. 1).

Fig. 1.

Change in the mining industry structure of abandoned mining areas in Gangwon State (Employee) (KOSIS, 2025).

이러한 고용의 변화는 폐광지역의 인구구조 변화의 직접적인 원인으로 지속적으로 지적되어 왔다. 우리나라의 인구는 그동안 꾸준히 증가해 왔으나, 저출생 문제가 지속되면서 2024년 5천2백만 명을 기점으로 감소가 예상되고 있다. 통계청의 주민등록상 인구를 살펴보면 강원도 지역의 인구도 꾸준히 증가해 왔음을 알 수 있다(Table 3). 이것은 폐광 이후 단순히 인구수 변화만으로는 폐광 지역의 쇠퇴를 확인하기가 어렵다는 것을 이야기한다. 그러나 Table 3과 같이 기간별 인구증가율을 살펴보면 동기간 강원도의 인구증가율에 비해 동기간 폐광지역의 인구증가율은 상당히 낮은 수준을 보이고 있음을 알 수 있다. 특히 태백시의 경우 2010년 이후 인구감소가 나타났으며, 영월군과 정선군에서도 2020년 이후 인구감소 현상이 뚜렷하게 나타나고 있다.

폐광지역에서 나타나는 문제는 단순히 인구의 감소와 함께 인구구조상의 특징을 살펴볼 필요가 있다. 통계청에 의하면 2024년말 우리나라의 고령화율이 20%를 넘어서면서 초고령화사회로 진입한 것으로 나타나고 있다. Table 4에서와 같이 강원도 지역은 이미 2020년에 고령화율이 20%를 넘어서는 초고령화사회로 진입하였다. 탄광지역의 산업 축소로 일자리가 감소하면서 청·장년층이 자녀계층과 함께 도시로 이동하고, 당시 광업에 종사하던 장년층 인구가 그대로 노령화하여 고령자 비율이 두드러지게 나타나고 있다. 영월군은 2010년에 20%를 넘어섰으며 2020년에는 모든 지역이 25%를 넘어서는 등 고령화 문제가 심각한 수준이라고 할 수 있다. 영월군과 정선군의 경우 전체 인구의 1/3이상이 65세 이상으로 고령자의 비율이 높다.

강원도 폐광지역의 주거지 재생모델 추진 현황

그동안 국내 폐광지역에 대한 정책은 경제진흥 및 균형발전, 도시재생이라는 관점에서 접근해 왔다. 도로 SOC를 정비하고, 대규모 리조트 조성 등 대체산업 발굴을 위한 노력을 기울여 왔음에도 불구하고 인구의 유출은 지속되고 있다(Kim et al., 2022). 최근에는 단순한 리조트보다는 도시의 발전 과정에서 발생한 산업유산에 대한 장소적, 역사적 의의를 바탕으로 이를 문화관광자원화를 통해 활성화를 모색하고자 하는 시도들이 나타나고 있다. 정선의 삼탄 아트마인이나 사북의 석탄유물전시관, 태백 석탄박물관 등이 그러한 예라고 할 수 있다. 정부에서도 적극적으로 지역자산을 활용한 특색있는 문화공간 창출, 지역 문화관광산업에 대한 지원을 통해 일자리 창출, 지역 경쟁력 제고를 정책과제로 추진해 왔다. 이러한 문화관광자원 개발형 사업들은 단기적으로 지역의 고용창출, 방문객 증가라는 긍정적 효과를 거둘 수 있으나 장기적으로는 유지관리비용 증가 등으로 지방재정의 부담 증가가 될 수 있다는 지적도 있다(Cho et al, 2014).

Table 5에 나타난 것처럼 2013년 “도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법”이 제정되고 강원도 내 폐광지역에도 다양한 도시재생사업이 지정되었다. 대부분은 중심상점가 재정비, 신규 산업 유치나 특화산업 개발을 통해 고용을 창출하고, 마을 주민의 역량강화를 통해서 자체적으로 이를 꾸려갈 수 있도록 하고자 하고 있다. 특히 청년층의 참여를 통해 지역활성화와 인구증가를 도모하고자 하였다.

폐광지역을 포함하여 지방도시들의 대부분은 인구감소와 고령화, 지역내 청년인구 유출로 지방소멸의 위기에 직면하고 있는 실정이다. 지방에서 청년인구 유출은 1980년대부터 나타난 현상이지만 최근에 들어 수도권으로의 쏠림은 더욱 심해지고 있다(MODS, 2025). KRHIS(2023)은 통계청 인구 총조사 자료 및 국내인구 이동통계 등을 활용하여 청년층의 지역간 이동 특성을 분석한 결과, 인구감소 상위 5개 지역의 타지역 이동 이유에서 ‘주택’이 다른 이유보다 높게 나타났다고 밝혔다. 따라서 폐광지역에서도 유출되고 있는 청년 인구를 유치하고, 유지하기 위해서는 고용기회의 확대와 함께 주택시장의 안정성 그리고 청년에 대한 주거기회를 제공하는 것도 중요한 정책과제이다.

강원도에서는 폐광지역과 관련하여 폐광지역지원과를 설치하고 폐광지역을 활성화하기 위한 지역진흥, 지역상생 문제를 검토하고자 하고 있다. 그러나 복지보건국 산하에 노인복지과나 건설교통 산하의 도시재생 등의 문제를 총괄하여 다를 수 있는 조직은 보이지 않는다. 주거지 정비는 각 시청의 홈페이지나 기존 도시재생사업 계획 등을 살펴보면 도시재생사업이나 주로 취약계층의 주거환경개선사업으로 화장실 수선, 안전바 설치, 문턱제거 등의 집수리사업 위주로 추진되어 오고 있음을 알 수 있다. 또 빈집을 수리하여 숙박시설로 개조하여 일자리 및 소득창출을 하고자하는 시도들도 나타나고 있다. 그러나 숙박시설은 관광객을 유치할 수 있으나 정주인구로 이어지기는 어렵다는 것이 일반적인 의견이다. 인구유입 요인이 적으므로 수요가 적고 사업성이 낮아 민간부문의 신규 주택공급도 쉽게 이루어지기 어렵다는 한계가 있다(CERIK, 2020).

태백시가 추진한 화광아파트 재건축은 도시재생뉴딜 선도사업으로 공공이 먼저 선투자를 통해 인구유입을 위한 양호한 주거공간을 정비하고, 지역에서 필요로 하는 하드웨어를 정비하였다는 점에서 유의미한 사례이다.

1978년 완공된 화광아파트는 강원도 최초의 광부를 위한 사택으로 3층 규모의 25개동으로 공급되었다. 준공 당시에는 대기가 있을 정도로 인기가 있는 주거지였으나 탄광폐광과 신축사택이 인근에 건립되면서 인구가 유출되어 오랜기간 방치되어 있었다. 2018년 도시재생뉴딜사업 주거지지원형 사업지구로 지정되어 주거복지와 도시재생을 연계한 사업모델로 재건축이 추진되게 되었다. 태백시는 국민임대주택 및 장성문화플랫폼, 생활 SOC 복합사업을 위해 한국토지주택공사에 사업수행을 위탁하였다.

당초 장성아파트 2개 동을 남겨 탄광 생활역사전시관, 게스트하우스, 테마상점 등의 문화플랫폼으로 활용할 계획이었으나 지속 사용이 어렵다는 안전진단 결과에 따라 전체 철거가 결정되었다. 현재 주거부분은 지상 10층 3개 동 189가구의 국민임대주택으로 공급된다(Fig. 2). 이 국민임대주택은 Fig. 2의 오른쪽 조감도와 같이 전용면적 29 m² 72세대, 37 m² 70세대, 46 m² 47세대 등 총 189세대로 이 중 29 m²는 태백시 거주 만 65세 이상 고령자를 위한 임대주택으로 공급되었다. 고령자용 주택은 단차 제거, 안전 손잡이 등 주거약자용 주택 기준을 갖춘 주택으로 보증금 일부를 지자체가 지원하는 주택으로 고령화된 지역주민의 주거안정을 위한 주택이다.³⁾ 나머지 주택은 저렴한 임대료의 국민임대주택으로 공급되었다.⁴⁾ 주변에 태백시 다함께돌봄센터, 태백경찰서, 주민센터, 근로복지공단 태백병원 등 장성동 및 가까운 태백시 원도심의 생활편의시설은 물론, 장성어린이집, 장성초, 태백중, 태백시립도서관 등 각급의 교육시설 등이 자리잡고 있어 고령자뿐만 아니라 지역 내 근로자에게도 인기가 있어 현재는 공가가 거의 없어 정주인구의 유입에 긍정적 효과로 판단해 볼 수 있다.

Fig. 2.

Housing Revitalization Project of Taebaek. Left: Hwagwang Apartment (Yonhap News, 2026), Right: LH Jangsung Public Rental Housing, a bird’s-eye view (Taebaek Jeongseon Internet News, 2025).

화광아파트 부지의 나머지 공간은 태백장성 국민임대주택 단지 외에 장성중앙시장과 연계하여 장성문화플랫폼이 정비되었다(Fig. 3). 장성문화플랫폼 1층은 전시장(413.31 m²), 태백시 시설관리공단 및 시설사업소(452.87 m²), 2층은 게스트하우스 14실이 있다. 1층은 탄광유산 디지털 아카이빙 구축사업의 일환으로 탄광유상 상설 전시공간으로 운영될 예정이다.

Fig. 3.

Jangsung Culture Platform (Taebaek City Facilities Management Corporation, 2025).

삼척시는 도계읍에 지역제안형 특화 공공임대주택으로 120가구 규모의 강원형 공공임대주택 건립을 추진 중에 있다. 도계광업소 폐광으로 주거환경이 열악해진 도계지역에 398억원의 사업비를 투입하여 24평형 공공임대주택 100세대와 1,000 m² 규모의 세대통합형 커뮤니티 센터를 조성하는 사업으로 2025년 8월 국토부 공모사업에 최종 선정되었다(Fig. 4). 입주대상은 탄광근로자 외에도 청년, 강원대학교 도계캠퍼스 학생을 대상으로 하고 있다. 이를 통해 청년과 고령자가 함께 어울릴 수 있는 모델로서 조성될 예정이다. 또한 이번 특화형 주택사업은 단순하게 주택만 공급하기보다 주변 지역의 의료클러스터 조성사업, 강원형 공공임대, 대학도시조성, 역세권 조성사업, 공중목욕탕 건립 등 주변과 연계된 사업으로 진행하고자 하고 있다.

Fig. 4.

Proposals for specialized public rental housing of Samcheok (Gangwon Domin Ilbo, 2025).

기존의 사회통합은 소득계층 간의 소셜믹스가 중시되었다면 최근에는 젊은 층부터 청년층까지의 에이지 믹스를 통한 사회통합이 강조되고 있다. 다만, 고령자와 청년층의 주거를 단순히 한 곳에 배치하는 것만으로서는 기존의 혼합주거단지에서 발생했던 것처럼 갈등만 야기할 수 있다. 따라서 세대간 다양한 수요를 아우르는 지속 가능한 주거모델에 대한 고민이 필요한 시점이라 할 수 있다. 특히 기존의 폐광지역에서 추진 되어온 사업과 마찬가지로 주택공급 외에 대학도시조성, 역세권 도시재생사업 등을 연계한다는 것은 동일하지만, 주거지 내에서도 커뮤니티센터를 통해 주거와 서비스를 연계하고자 하는 모델이라는 점에서 기존 사업들과 차별성을 갖는다.

앞에서 살펴본 바와 같이 강원도 폐광지역의 대부분은 심각한 고령화와 인구감소의 문제를 겪고 있다. 이를 위해서는 현재 거주하고 있는 대상자들이 현 주거지에서 계속 거주하면서 나이를 먹도록 하는 에이징 인 플레이스(Aging In Place)를 지원하기 위한 고령자나 탄광근로자를 위한 주택과 함께 청장년층의 정주를 지원할 수 있는 저렴주거의 공급이 중요하다. 에이징 인 플레이스 정책은 단순히 고령자를 위한 공간을 정비하는 개념이 아니라 청장년층이 정착하고, 그 지역에서의 건강한 나이듦(Healthy Aging)을 선택할 수 있도록 지원하는 것으로 개념이 확대되어 가고 있다. 이러한 의미에서 태백과 삼척의 시도는 단순히 저렴주거 공급이라는 목적을 넘어서 에이징 믹스를 통한 지역활성화 도모라는 측면에서 유의미한 사례라 할 수 있을 것이다.

강원도는 2023년 ｢고령친화도시조성 지원조례｣를 제정하고, 2025년에는 WHO의 교통수단, 주거환경, 여가 및 사회활동, 존중 및 사회통합, 자원봉사 및 경제활동 참여, 의사소통 및 정보제공, 지역돌봄 및 보건의료서비스 등 8개 분야에서 고령자를 배려한 환경과 시설을 정비하였다는 ‘고령친화도시’ 인증을 받았다. 그러나 여전히 고령자를 배려한 복지정책임에도 고령층이 체감할 수 있는 생활환경 개선과 서비스로 이어지는가에 대해서는 의문이 남는다는 지적도 있다(Hankok Ilbo, 2026).

해외 고령자 친화형 개발 사례

영국은 우리보다 앞선 1929년 65세 인구가 7%를 넘어서는 고령화 사회로 진입하였다. 그러나 이후 고령화속도는 천천히 진행되면서 2065년이 되면 영국 인구의 4분의 1 이상이 65세 이상이 될 것으로 전망하고 있으며, 절반 이상이 50세 이상이 될 것으로 예상하고 있다. 잉글랜드 기준 현재 50세 이상 인구의 4분의 1이 혼자 살고 있으며, 특히 65세 이상 남성의 혼자 사는 비율이 크게 증가하였으며, 2043년까지 65세 이상 인구의 약 450만 명이 혼자 살 것으로 예상된다(ONS, 2023). 이러한 1인 고령가구의 증가는 사회적 네트워크와 비공식적 돌봄에 대한 접근성에 영향을 미치고, 그들에게 필요한 주택 유형과 지역 사회 지원에 영향을 미칠것으로 예상되고 있다. 체스터는 인구의 중위값이 가장 낮은 지역이나⁵⁾ 65세 이상의 고령자 비율은 19% 수준으로 높은 편이다(ONS, 2023)

2007년 국제보건기구(WHO)에서 고령친화도시(Age-friendly city) 가이드라인을 발표하고 국제 네트워크를 수립했을 때 영국도 고령친화 커뮤니티 영국 네트워크(UK Network of Age-friendly Communities)를 발족한 바 있다. 그리고 영국에서 가장 첫 번째로 2010년 WHO 고령친화도시 네트워크에 합류한 도시가 맨체스터이다.

영국 맨체스터는 석탄광산과 이를 수송하는 운하를 중심으로 산업혁명의 중심지로 성장한 영국의 대도시이다. 영국의 석탄 채굴량은 1913년 2억 8,700만 톤을 정점을 찍었는데 이는 전 세계 석탄 생산량의 29%에 달하는 수준이었다. 또한 석탄산업은 100만 명이 넘는 근로자를 고용하는 영국 최대의 산업 중 하나였으며 이 중심에는 맨체스터가 있었다. 석탄을 연료로 면방직사업이 성장하면서 1910년에는 세계 최초의 산업단지인 트래퍼드 파크(Trafford Park)가 조성되기도 하였다. 1960년대 영국내 석탄 수요가 급격히 감소하고 수많은 탄광이 폐쇄되었음에도 1970년대까지 석탄은 영국 연료 소비량의 약 절반(46.6%)을 공급하는 주요 연료였다. 20세기 중반의 대체 에너지원의 등장, 국제 석탄산업 경쟁력의 약화, 1980년대의 대처정권의 복지수당 감소에 따른 광부들의 파업 등으로 광산산업의 경쟁력이 감소되면서 지속적인 광산폐쇄는 석탄을 연료로 하던 관련 산업의 쇠퇴로 이어지게 되었다. 맨체스터도 기존의 방직산업의 쇠퇴, 탄광 폐쇄 등으로 인구와 자본 유출이 유출되면서 경기침체를 겪게 되었다. 맨체스터의 도심부는 심각한 물리적 쇠퇴와 함께 실업, 범죄, 가난이 집중된 상징이었다. 이러한 가운데 1996년 아일랜드 공화당에 의한 도심 폭탄테러는 멘체스터 도심의 중심사업지구의 49,000 m²의 상업공간과 57000 m²의 사무공간을 사라지게 하면서 도심기능 마비 및 경제사회적 기능의 마비로 이어졌다.

맨체스터는 이후 상업시설의 재보수, 경제활성화, 교통시설, 도심환경 조성, 특징있는 공공공간 조성을 위한 도시재생사업이 추진되었다. 세계수준의 경쟁력 확보, 현대적인 교통인프라 확충, 문화기반 증진 등을 통한 물리적 환경을 정비하기 위한 맨체스터 커뮤니티 전략(Manchester Community Strategy)를 수립하고 지역조직의 참여를 통해 주택 및 지속가능한 커뮤니티, 범죄로부터 안전한 도시, 의료 불균형 공급 해소, 아동 청소년과 가족에 대한 투자를 지향해 왔다.

단순히 물리적 기반시설에 초점을 맞추기보다 기존 주거의 확장, 양질의 공공공간, 커뮤니티 시설과 공원의 재정비, 치안개선 등의 도시재생사업을 기존 거주민들과의 긴밀한 관계를 통해 하나씩 추진해 왔다. 이러한 맨체스터의 도시재생은 Lee(2010), Kim(2023) 등 이미 많은 선행연구를 통해 소개된 바 있다.

맨체스터는 도시재생뿐만 아니라 2003년부터 고령 친화 도시로서, 고령 주거자의 삶의 질을 높이는 정책을 추진해 왔다. 맨체스터는 Age Friendly Manchester(AFM) 프로그램을 통해 시민들이 나이가 들어도 독립적으로 생활하고, 건강을 유지하고, 사회적, 문화적 관계를 유지하면서 양질의 일자리에 접근할 수 있도록 하고자 하였다. 이러한 배경에는 비슷한 규모의 영국 지방도시들과 달리 맨체스터는 도시재생사업의 성공으로 학생, 청년층 등의 인구가 증가하고 있었지만, 이로 인해 맨체스터의 노년 인구의 불평등이 발생하고 있었기 때문이다. 맨체스터의 고령자 중 36%는 경제적 취약계층이고, 59%는 가장 빈곤한 지역(most deprived neighbourhoods)에 거주하고 있다.

2009년 발표된 맨체스터의 고령화 전략 A great place to grow older(2010–2020)을 통해 중·장년층이 경제적, 신체적, 사회적으로 지속가능하게 활동할 수 있는 도시를 만들기 위해 고령친화적 지역·커뮤니티의 조성, 노인의 고용기회 확대(50–67세), 노인의 문화 및 학습 참여 확대, 돌봄 및 지원체계 강화 등의 정책을 추진해 왔다. 2017년에는 1차 전략 발표 이후 변화된 정치, 경제 및 노인 인구 증가 등을 반영하여 기존 전략을 업데이트한 A great place to grow older(2017–2021)을 발표하였다. 2023년부터는 ‘Manchester: a city for life 2023–2028’로 전략이 발전, 고령친화 정책을 확대해 나가고 있다.

이러한 전략은 버즈 건강 생활 서비스(Buzz Healthy Living Service) 내 고령자 친화 전문가 역할 신설 및 12개 고령자 친화적 지역 네트워크 서립, 빅토리아 북부 지역에 고령자 친화적 설계 원칙을 적용한 15,000호의 신규 주택 건설 계획 수립, 도시 전역에 고령자 친화적 커뮤니티 벤치(Age friendly community bench)⁶⁾ 확대, 고령자들의 연금 크레딧 수급률 증대를 위한 캠페인 실시, 50세 이상 고용 및 기술 지원 그룹 설립, 고령자들의 건강상태를 개선하고 예방하기 위한 지역사회 영양 및 수분 공급 서비스(Community Nutrition and Hydraration Service), 도서관과 공원에서의 고령자 친화적 서비스 기준 채택 등으로 이어졌다. 이러한 맨체스터의 지난 20년 간의 성과는 WHO뿐만 아니라 EU 내에서도 우수사례로 평가받고 있다.

특히 맨체스터와 주변지역을 포함하는 그레이터 맨체스터 지역(Greater Manchester)의 에이징 허브(Ageing Hub)를 조직하고, 에이징 허브를 중심으로 노인들이 본인들의 문제에 관심을 갖고, 동등한 기회를 제공받을 수 있는 환경을 조성하기 위해 노력해 왔다. 이러한 노력은 단순히 고령자가 생활하기에 편안한 도시를 만드는 것이 아니라 현재 살고 있는 중장년이 이 도시에서 계속해서 나이 들어가면서 살기를 선택하게 한다는 점이다. 또 고령자의 자립생활을 지원함으로써 시설 등으로 입소하는 나이를 지연시킴으로써 의료보험 등 공공복지비용의 감소로도 이어질 수 있다(Great Manchester, 2024).

에이징 허브는 그레이트 맨체스터 광역정부의 산하 조직으로서 고령자 삶의 질 향상을 목표로 계획을 수립하고, 지역주민 조직, 대학 등 다양한 기관과 파트너십을 통해 고령화 정책에 적극 관여하고 있다. 특히 이러한 고령친화 정책은 고령자만을 위한 도시가 아니라 세대통합 이라는 관점에서 이루어지고 있다는 점이다. 고령자 뿐만 아니라 모든 연령의 사람들이 나이가 들어감에 따라 그들이 건강하고 활력있는 사회생활을 영위할 수 있도록 정책 및 인프라, 서비스 등을 조성하고자 한다는 데 그 특징이 있다.

이러한 배경에서 현재 추진 중인 노스맨체스터종합병원(North Manchester General Hospital, NMGH)의 재개발은 이러한 맨체스터의 의지가 반영된 대표적 프로젝트라 할 수 있다(Fig. 5와 Table 6). 병원 재건축 및 7헥타르의 복합용도 개발을 통한 주거와 복합공간 정비를 통해 고령친화형 도시로 정비하고자 하는 계획이다. 병원, 교육시설 등을 통해 단순하고 의료시설만 정비하는 것이 아니라 관련된 의료진의 교육과 지역사회 고용을 극대화하고, 지역주민이 필요로 하는 지역기반 케어, 다양한 서비스와 커뮤니티 활동을 지원하는 공간으로 정비하고자 하고 있다.

Fig. 5.

NMGH site redevelopment plan (Manchester City Council and NHS, 2021).

맨체스터는 건강한 지역사회(Healthy Neighbourhood)를 위해 주거와 상업, 다양한 사회적 인프라를 정비할 예정이다. 이는 사회적 포용과 공동체 형성을 통해 건강한 노화(Healthy ageing)을 촉진하고자 하는 것이다. 이를 위해 헬스케어 허브와 지역에 다양한 주거의 욕구를 충족할 수 있도록 타운하우스, 아파트 등 주택 유형을 공급할 예정이다(Fig. 6). 이 주택에는 Key worker 등 청장년층을 위한 주거는 물론이고 멘체스터 종합병원과 연계하여 고령자용 주거(Eldery Care housing), 돌봄서비스를 포함하는 주거(Extra care housing), 회복기를 위한 주택(Step-down housing)이 공급될 예정이다. 또한 세대통합형 주택(Intergernational housing)은 물론 사회적 주거(social housing) 등을 공급하여 젠트리피케이션을 방지하고, 세대통합적 공동체를 정비하고자 하고 있다.

Fig. 6.

Development image after redevelopment of North Manchester General Hospital (Manchester University NHS Foundation Trust, 2025).

제 언

앞 절에서 살펴본 바와 같이 강원도 폐광지역의 산업쇠퇴는 청장년층의 유출로 이어지고 있다. 이를 해소하기 위해 다양한 도시재생 정책을 통해 산업을 유치하고, 청장년층을 지역사회에 유인하기 위한 다양한 시도들이 추진 되어왔다. 청장년층의 유입을 통한 에이지믹스와 지역 활성화에 정책의 초점을 두는 한편 기존 고령자들을 위한 주거환경개선에 초점을 둔 정책이 추진되고 있다. 물론 청장년층의 신규 유입을 통한 도시 활력을 도모하고자 하는 정책이 유의미하지 않은 것은 아니다. 그러나 고령화율이 높아지면서 맨체스터는 성공적인 도시재생으로 청장년층이 늘어나는 가운데에서도, Table 7과 같이 2000년대 초반부터 고령 친화적인 도시를 위한 조직을 출범하고 전략을 세웠다는 점을 주목할 필요가 있다. 이러한 고령친화 정책은 단순히 경제적, 사회적 취약계층으로서 고령자에 대한 접근 뿐만 아니라 현재 살고 있는 주민이 건강하게 나이들어가기 위한 환경을 만들기 위한 정책이다. 강원도와 맨체스터가 두 지역이 단순히 비교할 수 있을 정도로 유사한 것은 아니다. 그러나 두 도시 모두 광산을 배후지로서 산업이 성장한 경험이 있고, 그 광산업의 쇠퇴가 지역의 쇠퇴로 이어진 경험을 가지고 있다. 동시에 유사한 고령화의 문제를 경험하고 있다. 다만, 맨체스터는 일찍부터 도시재생과 고령친화도시정책을 추진해 왔으며 그것이 성공적으로 정착한 사례라는 점에서 강원도에 시사점을 줄 수 있을 것으로 판단하였다. 분절 되어있는 고령친화도시 정책을 총괄하기 위한 계획 수립과 정책 집행을 담당하는 기관을 설립하고, 도시계획 전반에서 고령친화도시를 추진하기 위한 방향에 관여하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 특히 주거지 정책에서도 단순히 하드웨어로서 주택을 공급하는 것이 아니라 건강한 노화와 모든 세대를 위한 주거를 공급함으로써 에이지 믹스를 지향하고자 하고 있다는 점은 중요한 시사점이라 할 수 있을 것이다.

이러한 고령친화 도시로서 고령자를 위한 주거지 정비는 지역에 유입된 청장년층이 정착할 수 있는 장기적 관점의 세대통합적 전략에서 중요하다. 강원도에서도 폐광지역의 정책에서도 유출되는 청년층을 다시 유입하기 위한 관심 외에도 노인에 대한 인식개선, 현재 거주하고 있는 노인이 생활하기 좋은 환경 조성 등 고령 친화적 환경을 만들어 나가는 것이 중요하다. 특히 2026년 ｢의료·요양 등 지역돌봄의 통합지원에 관한 법률｣ 시행을 앞두고 단절되어 있는 하드웨어 정비와 복지정책 등 서비스의 연계를 위한 통합 전달 체계의 구축과 이를 위한 거버넌스 조직체계의 구성에 대한 고민이 필요한 시점이라 할 수 있다.