서론
에너지 정의의 개념
에너지 정의의 사례분석3)
영국의 수소 전환(hydrogen transition)
영국의 Hinkley Point 원자력발전소 건설
인도네시아의 분산형 전원 개발
스웨덴의 풍력발전 개발
맺음말
서론
2020년에 2050년까지 탄소중립의 달성을 선언한 이후, 2021년에는 2030년까지 2018년의 이산화탄소 총배출량 대비 40%를 감축하는 이전보다 상향된 국가 온실가스 감축목표가 제시되었다. 이러한 감축목표를 달성하기 위해서는 화석연료 사용 축소와 재생에너지 이용 확대로 에너지 전환을 이뤄내야 한다. 하지만 에너지 전환 정책의 수립과 이행 과정에서 다양한 문제들이 나타나고 있다. 대표적으로, 태양광, 풍력 등 재생에너지의 도전적인 보급 확대가 에너지 전환에 도움이 되지만, 주민 수용성, 전력계통의 유연성 부족 등으로 재생에너지의 기여도가 높지 않다는 점이다. 또한 국내 재생에너지산업의 경쟁력이 취약하여 재생에너지의 빠른 보급은 유수의 해외 업체들의 수익만 키워주게 된다. 이러한 에너지 정책에 대한 논란은 원자력발전의 이용에 있어서 더욱 극명하게 드러난다.
에너지 정책이 정치적 논쟁의 소용돌이에서 지향점을 잃어버리고 진영논리에 휘둘리게 되면 에너지 전환의 대의명분이 약해지고 추진력도 떨어지게 될 것이다. 그래서 에너지 문제를 바라보는 시각에 대해서 곰곰이 생각해봐야 할 시점이다. 다양한 시장참여자들의 이해관계가 복잡하게 얽혀있는 에너지 문제의 해결방안을 모색하고 이러한 해결책을 에너지 정책에 반영하기 위해서는 에너지 분야의 여건 변화를 고려한 새로운 접근 방식이 필요하다.
이에 본 고에서는 에너지 문제에 대한 새로운 접근 방식으로 에너지 정의(Energy Justice)를 제안하고자 한다. 에너지 정의의 관점에서 에너지 문제를 바라보게 되면 기존 에너지경제 위주의 관점과는 다른 해결방안을 도출할 수 있을 것이다. 특히 최근 정의로운 전환(Just Transition)이 에너지 전환 과정에서 중요한 화두로 등장하고 있다.1) 정의로운 전환은 에너지 전환 과정에서 기존 화석연료 기반 산업체 종사자들을 친환경적인 녹색 직업군으로 이전시켜 피해가 없도록 한다는 것이다(Lee and Kim, 2021).2) 결국 에너지 문제를 에너지 정의의 관점에서 접근하게 되면 에너지 문제에 대한 새로운 해결방안을 모색하는 데 도움이 될 것이며, 나아가 정의로운 전환을 실현하려는 에너지 정책의 목표 달성에도 유리할 것이다.
본 고는 에너지 정의에 대한 기초적인 개념의 소개와 함께 에너지 정의 관련 대표적인 해외사례를 소개한다. 그리고 에너지 정의 관점에서 에너지 정책에 대한 시사점과 향후 연구 방향에 대한 의견을 제시한다.
에너지 정의의 개념3)
에너지 정의 개념은 1980년대 미국 내 환경불평등성에 대한 관심 증대로 등장한 환경 정의(Environmental Justice)에서 시작하여, 이후 적용 범위 및 대상이 확장되며 발전해왔다. 이후 환경 정의 담론은 기후변화에 대한 국제사회의 문제의식과 결합하여 기후 정의(Climate Justice)로 발전되었으며, 에너지 시스템에 초점을 맞춘 에너지 정의 개념이 등장하였다(Jenkins et al., 2016; Jenkins, 2018; Sovacool et al., 2017). 기본적으로 에너지 정의는 환경 정의, 기후 정의와 같은 철학을 공유하지만, 각각이 다루는 주제와 범위에는 차이가 있다. McCauley et al.(2013)에 의하면 에너지 정의는 ‘모든 영역에 걸쳐 모든 개인에게 안전하고 저렴하며 지속가능한 에너지를 제공하는 것’이라고 할 수 있다. 에너지 정의의 개념을 좀 더 구체적으로 이해하기 위해서 에너지 정의를 구성하는 세 가지 핵심 가치를 살펴보는 것이 중요하다.
에너지 정의는 분배적 정의(Distributional Justice), 절차적 정의(Procedural Justice), 인정적 정의(Recognition Justice)의 세 가지 핵심 가치로 구성된다. 에너지 정의의 첫 번째 핵심가치인 분배적 정의는 환경적 편익과 유해에 대한 물리적으로 불균등한 분배와 그와 관련된 책임의 불균일한 분배의 해결 필요성을 포함하는 개념이다(Walker, 2009). 이는 비용이나 환경오염 등과 같은 사회적 부담을 발생시킨 주체와 피해 주체간 불일치에서 발생하는 책임소재 문제와 에너지 서비스에 대한 불균등한 접근성 등을 논의하는데 적용될 수 있다. 분배적 정의는 에너지 설비의 입지 선정 시 나타날 수 있으며, 소득, 인종 등과 무관하게 편익과 유해가 배분되어야 한다는 것이다(McCauley et al., 2013).
두 번째 핵심 가치인 절차적 정의는 관련 정책 또는 법안의 수립 및 시행, 검토 과정에서 모든 이해관계자의 차별 없는 참여가 보장되고, 의사 결정의 전 과정에서 포용적으로 모든 집단의 의견이 고려되어야 함을 의미한다. 이는 물리적으로 불균등한 에너지 분배 조건을 인지하고 이로 인해 발생하는 다양한 이해집단을 행정적 또는 사법적 절차에서 포용적으로 차별하지 않는 것을 의미한다(McCauley et al., 2013).
세 번째 핵심 가치인 인정적 정의는 개개인이 공정하게 대표되어야 하며 동등한 정치적 권리를 지녀야 한다는 가치로, 사회적, 문화적, 민족적, 인종적, 성별의 차이에 기인한 다양한 관점을 받아들이는 것을 의미한다(Schlosberg, 2003). 이는 다시 말해 에너지 정책의 결정 및 실행 과정에서 누가 고려되고 제외되었는가를 보여주는 틀이다. 예를 들면, 새로운 발전소의 기획 단계에서 에너지 전환으로 발생하는 에너지 비용의 증가와 화석연료 산업의 잠재적인 일자리 상실이 저소득 구성원에게 미치는 여러 사회적 파급 효과를 인정하는 것을 의미한다.
최근 기존 에너지 정의에 세계주의 관점 혹은 세계주의적 정의(Cosmopolitanism Justice)를 추가하여 에너지 정의 개념을 확장하고 있다. 세계주의적 정의는 에너지 정의의 핵심 가치가 세계 모든 국가와 모든 인간에게 보편적으로 적용되어야 한다는 것이다. 기후 위기 대응을 위해서 세계적인 기후협약 관련 감축의무가 강화되면서 세계주의적 정의가 에너지 정의의 한 축으로서 중요하게 다루어지고 있다(Hazrati and Heffron, 2021).
에너지 정의의 사례분석
전술한 에너지 정의 개념을 기반으로 에너지 분야의 다양한 이해충돌과 갈등 사례에 대한 분석이 이루어지고 있다. 에너지 정의 차원의 분석은 거의 모든 에너지 이슈에 적용할 수 있다. 본 고에서는 대표적인 해외사례를 통해 에너지 정의 차원의 접근과 해결방안의 모색 결과를 소개한다.
영국의 수소 전환(hydrogen transition)
최근 탄소중립 목표의 조기 달성이 강조되면서 수소경제로의 전환이 세계 각지에서 에너지 분야의 주요 이슈로 주목받고 있다. 이러한 움직임은 영국에서도 나타나고 있다. 2016년 기준으로 영국의 가정용 이산화탄소 배출의 98%를 차지하는 것이 난방용 연료인데, 이를 수소로 전환하게 되면 탈탄소화에 유리할 것이다.4)Scott and Powells(2020)은 영국의 가정에서 난방과 취사용으로 사용하는 천연가스에 수소를 혼합하여 사용하는 경우를 가정하고 소비자의 반응과 에너지 정의 차원의 문제점을 살펴보았다.
700명의 영국 소비자를 대상으로 한 설문조사에서 나타난 주요 결과는 다음과 같다. 기존 가정용 연료인 천연가스에 비해 수소의 가연성과 폭발 가능성에 대한 소비자의 우려를 생각할 때, 수소를 이용하는 난방과 취사 방식의 선택은 급격한 사회적 관습의 변화를 의미하는 것이다. 또한 수소 사용에 대한 비용 부담은 당연한 것으로 받아들이지만 저소득층의 부담이 늘어날 것임이 자명하다. 그리고 수소 전환은 기존 가스산업의 리스크를 증대시키게 될 것이다. 따라서 이러한 수소 전환에 드는 비용을 어떻게 분배하고 관리할 것인가가 중요하게 된다.
영국의 Hinkley Point 원자력발전소 건설
2006년 이후 저탄소 에너지 기술로의 전환을 위해 영국의 에너지 정책은 신규 원자력 발전소의 건설을 장려하여 2030년까지 16GW의 신규 원전 건설 계획을 마련하였다(Jenkins et al., 2017). 하지만 영국 정부의 이 계획은 여러 가지 대내외적 요인들에 의해 지연되고 있다. 특히 영국 Somerset 소재의 Hinkley Point C 개발 계획도 정부의 계획대로 추진되지 못하고 있다. 프랑스 Flamanville의 유럽형 가압경수로(European Pressured Reactor, EPR)에서 드러난 설계상의 문제점, 프랑스와 핀란드 Okiluoto에 건설 중인 EPR의 공기 지연 및 건설비 증액 등으로 이들 프로젝트가 어려움에 직면하고 있다. 이처럼 영국에서도 동일한 노형의 원자력 건설 프로젝트의 실패가 예상된다.
Jenkins et al.(2017)은 영국의 신규 원전 건설 장려라는 에너지 정책의 변화를 끌어내는 의사결정 과정에서 에너지 정의 차원의 책임에 대해서 이를 어떻게 의무화하고, 누가 이를 관리하고 관찰할 것인가에 관한 분석을 시도하였다. Hinkley Point C 원전 건설 프로젝트의 추진 과정에 관계된 정책당국자, 비정부 측 인사, 그리고 산업계 종사자들을 대상으로 한 설문조사를 바탕으로 참여자들의 책임과 의사 결정 과정의 투명성 정도가 밀접하게 관련되어 있다는 분석 결과를 제시하였다. 결국 에너지 정책 변화를 결정하는 과정에서 누가 책임을 질 것인가에 관한 에너지 정의 이슈가 드러나는 것이다.
인도네시아의 분산형 전원 개발
인도네시아 인구 중 2,500만 명은 여전히 전력 공급이 없는 상태로 생활하고 있다.5) 그래서 인도네시아는 저탄소 경제로의 이행과 함께 에너지 빈곤의 문제를 동시에 해결해야 한다. 도서국가인 인도네시아에 적합한 해결방안은 재생에너지 기반의 소규모 분산형 전원을 확대하는 것이다. 하지만 독점 전력공급자인 인도네시아 전력공사(Perusahaan Listrik Negara, PLN)가 여전히 에너지 빈곤을 타개하는 방안으로 대규모 화석연료 기반의 중앙집중적 에너지시스템의 구축에 집중하고 있다.
Setyowati(2021)에 의하면 인도네시아 정부는 에너지 접근성과 적정가격 보장이라는 좁은 의미의 분배적 정의는 에너지 정책에 포함하고 있다. 하지만 절차적 정의와 인정적 정의는 여전히 구현하지 못하고 있으며, 이는 소규모 재생에너지 기반 에너지 보급사업에 대한 재원이 부족한 탓이라고 할 수 있다. 에너지 정의를 달성하기 위해 인도네시아의 에너지 정책은 다수의 원주민과 소수 종족 등이 거주하는 빈곤지역을 충분히 고려해야 한다. 또한 가장 취약한 계층을 위해서 공공재원을 우선 활용하고, 민간재원은 에너지 빈곤의 전반적인 수준을 낮추는 데 활용되어야 한다. 인도네시아의 저탄소 에너지경제 기반을 구축하기 위해서는 기후금융을 포함한 다양한 형태의 재원을 적절하게 활용하는 것이 중요하다. 이는 다른 개발도상국의 에너지 빈곤과 기후 위기 대응에도 이바지하게 될 것이다.
스웨덴의 풍력발전 개발
에너지 설비의 입지 문제는 에너지 설비의 건설에 따른 혜택과 비용이 어떻게 배분되는가에 따라서 형평과 정의의 논란을 불러일으킨다. 전 세계적으로 기후변화 대응을 위한 재생에너지 활용이 점차 늘어나면서 풍력발전을 유치한 지역과 이를 거부한 지역 간의 차이를 에너지 정의 차원에서 분석하고 있다. Liljenfeldt and Pettersson(2017)은 스웨덴의 풍력발전 입지의 결정과 해당 지역 주민의 사회경제적 요인 사이의 인과관계를 조사하였다.6) 스웨덴의 풍력발전 입지 분포를 살펴보면 고학력자와 민간부문에 종사하는 거주자의 비율이 높은 지역은 풍력발전의 건설을 반대하는 경향이 높지만, 실업자의 비율이 높은 지역일수록 풍력발전의 건설을 지지하는 경향이 높게 나타났다. 풍력발전 입지에서의 이러한 차이가 공정하지 않다고 해석하기는 어렵지만, 풍력발전 개발에서는 분배적 정의를 충분히 고려해야 한다는 시사점을 도출할 수 있다. 특히 풍력발전의 입지 선정 과정에서 에너지 정의를 구현하기 위해서는 투명한 절차의 마련, 법 규정의 정비, 보상 문제를 다루는 지침 마련 등이 필요하다.
맺음말
2050 탄소중립 목표 달성을 위해서는 기존 화석연료에서 친환경적 에너지원으로의 에너지전환이 필요하다. 하지만 에너지전환이 진행될수록 석탄발전의 좌초자산화, 에너지원 간 불균형, 지역 간 불균형, 일자리 상실 등 에너지 부문의 갈등과 대립이 첨예하게 나타나게 된다. 에너지전환 과정에서 발생하는 갈등과 대립을 에너지 정의의 관점에서 살펴보고 해결하려는 노력이 요구된다. 에너지 정의 차원의 문제해결 모색이 최적의 방식이라고 단정 지을 수는 없다. 그러나 이는 점점 해결하기 어려워지는 에너지 문제에 대한 새로운 접근 방식이며, 정의로운 전환을 달성하는 방안이기도 하다.
본 고에서는 에너지 정의 관점에서 에너지 문제를 분석하고 해석하고 있는 사례를 소개하였다. 특히 영국의 수소 전환, 영국의 원자력발전 건설, 인도네시아의 분산형 에너지시스템 구축, 스웨덴의 풍력발전 개발 등을 대표적인 사례로 다루었다. 에너지 전환 과정에서 나타나는 이러한 에너지 이슈는 세계 각지에서 유사하게 나타나고 있다.
에너지 정의에 대한 기초적인 개념과 에너지 정의 관점에서 분석한 해외사례를 통해 다음과 같은 시사점을 찾을 수 있다. 첫째, 에너지 전환에는 비용이 수반되는데 이 비용 부담을 공평하게 하는 것이 가장 중요하다. 정확한 비용의 추정과 공평한 비용 배분이 이루어지면, 에너지 정의는 달성될 수 있을 것이다. 따라서 추상적인 에너지 정의를 계량화하는 것이 필요하며, 이를 위해 에너지경제의 기준으로 투명하고 철저하게 분석하는 것이 요구된다. 둘째, 정책 변화를 결정하는 과정에서 누가 책임을 질 것인가에 관한 에너지 정의 문제가 대두한다. 원자력 이용에 대한 급격한 정책 변화에서 누가 어떤 방식으로 이를 주도하는가, 절차적 정의, 분배적 정의는 제대로 준수되고 있는가 등을 고민해봐야 한다. 셋째, 인도네시아처럼 개발도상국에서 저탄소 에너지경제 기반을 구축하기 위해서는 기후금융을 포함한 다양한 형태의 재원을 적절하게 활용하는 것이 중요하다. 이를 통해 개발도상국의 에너지 빈곤 퇴치와 기후 위기 대응에 이바지하게 될 것이다. 마지막으로 재생에너지 발전소의 입지 선정 과정에서 에너지 정의를 구현하기 위해서는 투명한 절차의 마련, 법 규정의 정비, 보상 문제를 다루는 지침 마련 등이 필요하다.
금년 2월 러시아의 우크라이나 침략으로 세계 에너지시장이 크게 동요하고 있다. 에너지 정의의 개념에서 소개한 세계주의적 정의를 구현하려는 이해당사국의 노력이 글로벌 에너지시장의 안정에 도움이 될 것이다. 아울러 향후 국내외 에너지 이슈에 대한 에너지 정의 관점의 분석과 연구가 지속해서 이루어지길 기대한다.
