서론

현재 국내에서는 자원 조사, 건설사업의 지반 조사, 지하수 및 온천 개발, 국토 환경 조사 등을 위하여 다양한 지질조사, 탐사, 시추 작업이 이루어지고 있으며, 여러 형태의 지질정보 등이 산출되고 있다. 지질정보는 재화로서의 가치와 효용성을 갖고 있어 국가적 차원의 체계적 관리가 필요하나, 우리나라의 경우 이들 정보의 체계적 관리를 위한 종합적인 시스템 및 제도적 장치를 갖추고 있지 못해 소중한 국토 지질광물 정보가 사장 되거나, 조사된 지역의 재 조사에 따른 경제적 손실 및 국토 환경 훼손이 발생되고 있다.

따라서 이러한 문제 해결을 위해 국내 지질자료 관리 및 정보화 관련 법령들에 대한 검토와 함께, 지질자료의 보관 및 정보체계의 구축·운영과 관련 된 국가 인프라 현황과 문제점이 무엇인지를 살펴보고, 국내 지질·광물 정보의 효과적 관리를 위한 제도개선과 관리 시스템 구축을 위한 제도 개선 방향을 제안해 보고자 한다.

지질 자료 및 정보의 형태와 관리의 필요성

지질자료 및 정보의 형태는 일차적으로 지질조사작업을 통해 취득되는 광석 및 암석의 시편, 시추코어, 광물, 고생물 시료 등과 같은 지질표본을 비롯하여 이들 자료를 바탕으로 작성되는 지질도 및 주제도(지구물리, 지구화학, 광상 등) 및 디지털 자료로 전환된 지질광물정보D/B 등이 있다. 그리고 이러한 지질자료 및 지질정보들은 자원개발 및 산업활동과 같은 재정적 편익 이외에, 보건, 환경, 안전 등 다양한 분야에 편익을 유발하게 된다.

이러한 이유로 선진국들의 경우 산출된 지질·광물 정보의 신고, 제출, 보관, 관리 및 활용과 관련하여 전문화된 법률 및 제도를 갖추고 있으며, 국가가 이를 체계적으로 관리하고 다시 활용 하여 경제적 효과는 물론 국토 훼손을 최소화 하고 있다.

미국의 사례를 살펴보면, “국가 지질･지구물리자료 보존법(National Geological & Geophysical Data Preservation Program Act 2005)”의 제정을 통해 기 취득된 지질자료의 보존과 체계적 관리가 이루어지고 있다.¹⁾ 본 법에 따른 “지질자료보존 국가 프로그램(National Geological & Geophysical Data Preservation Program)”에 명시된 지질자료의 보존 이유는 다음과 같다.

① 동일지역의 지질자료 획득을 위한 재 시추 및 재 조사 시 소요되는 막대한 비용의 회피

② 시추활동에 의해 발생되는 토양, 수질 등의 오염과 생태계 파괴 등 국토 환경오염의 최소화

③ 도시화 및 개발로 인하여 지질자료 취득이 불가능한 지역의 지질자료 보존

④ 최근 급격히 증가하는 환경 및 지질재해 등 지질학적 사건(Geological Event : 산사태, 지반침하, 홍수 등)등으로 인해 과거의 지질정보 취득이 더 이상 불가능한 지역의 지질자료의 체계적 보존

지질 정보의 재화적 특징과 경제적 편익가치 연구 사례

지질조사를 통해 얻어지는 지질자료 및 정보의 재화로서의 특징을 자료 취득 및 활용 주체적 관점에서 본다면 <공공재>와 <시장재>로서의 두 가지 측면이 공존하고 있다 할 수 있다. 예를 들면 광산 및 유전개발, 민간의 토목․건설사업 등 뚜렷한 경제적 수익 창출이 기대되는 국지적인 지질조사나 정밀한 상업적 지질정보 취득 작업의 경우 민간부분이 이를 추진하는 것이 일반적이며, 취득된 지질자료 및 정보 또한 사업자의 재산으로서 사업자가 배타적 권리를 향유하는 <시장재>로서의 특성을 갖고 있다.

하지만 광역 지질정보 및 비 상업적 기초 지질정보의 경우 불특정 다수의 정보 수요자가 불특정 시점에 이를 활용하게 되는 시장실패 요소를 갖고 있어, 공공적 목적으로 정부가 지질정보 취득 사업을 수행하는 <공공재>적 요소 또한 갖고 있다 할 수 있다.

한편 <공공재>가 갖고 있는 재화적 특성을 기준으로 지질자료 및 정보를 살펴보면, “비경합성(non-rivalry)”과 “배재불가능성(non-excludability)”이라는 공공재로서의 필요조건을 만족시키고 있다 할 수 있다(Kim et al., 2005). 비경합성(또는 공동소비성)이란 개인이 일정의 재화를 소비해도 그것이 다른 사람들의 동일한 재화의 소비를 방해하지 않는다는 것을 말하며, 배제불가능성 이란 대가를 지불하지 않고 누구에게나 그 재화가 공급되는 것을 의미하는데, 지질 자료 및 정보가 이러한 재화적 특성을 만족시킬 수 있다는 것이다. 따라서 지질 자료 및 정보의 경우 사업자의 재산권으로서의 권리 보장은 제한적일 수 있으며, 궁극적으로 국가가 지질정보의 보존과 관리를 담당하는 것이 타당하다 할 수 있다.

지질자료 및 정보가 공공재적 특성을 갖고 있음을 나타내는 또 다른 기준은 이들이 자원개발 권리를 보유한 사업자의 경제적 편익 외에 사회적, 혹은 공공적 편익을 유발하는가를 살펴보는 것이다. Elisabeth와 Patrik(2015)의 연구에 따르면, 지질정보는 민간부문 사업자들의 자원개발 및 건설 등 다양한 사업 분야에서 경제적 편익을 유발함과 동시에 공공 정책 추진 시 의사결정 프로세스에 중요한 요소가 되는 것은 물론, 오랜 시간에 걸쳐 정보의 재사용 및 다양한 주체에서의 활용이 가능하다는 측면을 들어 <준공공재(quasi-public good)>로 취급함이 타당하다 언급한 바도 있다.

다음으로 지질정보의 활용에 따른 사회-경제적 편익가치의 정량적 산정 관련 기존 연구 사례를 살펴보면, 미국, 영국 등 선진국 지질조사소에서 수차례 시행되었으며, 대학을 중심으로 한 학술적 연구 또한 진행된 바 있다.²⁾

우리나라의 지질도 및 지질정보 관련 가치평가 연구는 미국 등 해외 연구사례에서 보다 조금 시기가 늦은 2000년 대 중반부터 한국지질자원연구원을 중심으로 수행된바 있다. 먼저 Kim 등(2006)의 연구는 국내 1/50,000축적의 지질도 작성 시 비용 대비 편익가치를 추정하였는데, 우리나라 전 국토 면적의 지질도 총 363도폭의 제작비용은 82,038백만 원이며, 편익가치는 총 40년간 973,870백만 원 ~1,330,293백만 원(‘05년 현가기준)으로 비용 대비 11~16배의 대비 편익가치가 유발되는 것으로 추정하였다.

Kim 등(2009)의 연구는 지질도를 포함하여 지구물리도, 지구화학도, 수문지질도 및 지질정보체계(D/B) 등 지질정보의 모든 범주를 포함시켜 가치 구성 요소의 상대적 중요성을 평가하고, AHP방법을 활용하여 가치 구성 요소별 가중치를 적용한 설문분석을 통해 유발가치를 추계한 것으로서, 지질도 및 지질정보의 총 가치는 4조1,286억 원~5조9105억 원으로 산정한 바 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 지질자료 및 정보의 집합체인 지질도 및 주제도 등 의 경우에는 계량화된 경제적 가치로의 산정을 위한 방법론과 가치 산정에 대한 연구들이 꾸준히 진행되어 왔으나, 이러한 정보를 구성하는 원천적 정보라 할 수 있는 시추코어 등과 같은 지질표본에 대한 가치의 구성요소들을 정리하고, 이에 대한 계량화 된 경제적 가치를 산정한 연구는 국내외적으로 아직 수행된 바 없어, 이에 대한 추가적 연구가 필요하다 하겠다.

국내 지질 자료관리 시설 및 정보 체계 운영 현황 및 문제점

우리나라의 경우 한국지질자원연구원, 한국석유공사, 한국광물자원공사 등 공공기관을 중심으로 2000년대부터 지질자료 보관 및 관리를 위한 설비 구축과 시설 운영 및 정보체계를 운영하고 있다.

지질자원연구원의 경우 2001년 <지질시료동>의 건립과 함께, 체계적인 지질표본자료의 보관 및 관리가 이루어지게 되며, 2010년 해저퇴적물 시추코어의 전문화된 보관 및 관리를 목적으로 <해저시추코어센터>를 건립하여 보다 전문화된 설비를 구축하게 되었다. 지질시료동에는 2016년 말 기준 총 232 km의 시추코어가 보관되어 있으며, 해저시추코어센터에는 해저퇴적물 20.7 km, 동해 가스하이드레이트 심부시추코어 1.7 km가 보관 중이다. 한편 지질 및 주제도 정보시스템의 경우 2002년 12월 지질자원정보 홈페이지를 오픈하며 디지털화 된 지질정보 제공이 시작되었으며, 2008년에는 분산 운영 중인 지질정보 인프라, 지질자료 표준정보, 메타데이터 검색, 지질용어 검색 등 4개 정보 서비스 시스템을 하나로 통합한 지질정보시스템을 통해 다양한 정보를 서비스하였고, 2012년 11월에는 모바일환경에서도 이용 가능한 신 지질정보시스템의 운영을 시작하였다.

한국석유공사의 경우, 1979년 설립 이후 부터 국내 대륙붕 석유분지 조사 및 탐사사업, 2004년 개발된 동해-1 가스전 등에서 다량의 탐사 및 지질자료 등이 산출되었음에도 불구하고, 지질자료 및 탐사데이터 등의 보관 및 관리가 체계적으로 이루어지지 않았으나, 2012년 이후 지질자료의 보관 및 정보시스템의 체계적 구축이 시작되어 현재 시스템 구축이 마무리 단계에 들어갔다. 석유공사 내 지질 표본 보관 현황은 시추코어, 박편, 유체 등 35광구 별 약 2,400박스의 시료가 보관 중이며, 지질자원연구원 내 위탁 보관 중인 지질 표본은 국내 대륙붕 제1, 2, 5, 6 광구 생성 시추코어 및 Cutting 시료 약 1000박스가 보관 중이다. 또한 한국석유공사는 석유관련 지질 및 기술정보 시스템인 KOTIS를 운영 중에 있다. KOTIS는 2012년 세계 최대 자원서비스기업인 Schlumberger에게 설계를 위탁하여 시스템을 구축하였다. 시스템 구조는 한국석유공사가 보유한 지질자료와 기술자료, 정보 등 모든 E&P 자료를 KOTIS에 통합하여 종합정보를 제공하는 구조로 되어 있다.

한국광물자원공사의 경우 2016년 8월 이전 까지 지질 표본을 보관, 관리하는 전문화된 설비가 없었다. 하지만 광업활동을 통해 생산되는 다양한 지질 표본 및 지질정보의 종합적인 관리를 위하여 ‘국가광물정보센터’의 건립을 추진하여 왔다. 2016년 8월 건물 시설공사가 완료되었으며, ‘16년 12월 현재 내부설비가 설치되었다. 한국광물자원공사의 지질광물정보 시스템의 경우 2003년 내부 사용자용 광물자원조사도면 관리시스템 개발을 시작으로, 내부 사용자 GIS 및 웹 GIS시스템을 시범적으로 구축하여 각각 2005년 3월과 2006년 3월부터 서비스를 시작하였으며, 2008년도 2월부터 국가광물자원지질정보망(KMRGIS: Korea Mineral Resources Geographic Information System) 신규 웹 GIS 서비스를 운영하고 있다. 2010년부터는 시추주상도 GIS DB 구축을 실시하여 2010년에 300 km, 2011년에 316 km, 2012년에 505 km, 2013년에 506 km, 2014년에 507 km, 2015년에 323 km, 2016년에 311 km를 구축하여, 총 2,768 km를 서비스하고 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 경우 2001년부터 본격적으로 전문적 시설과 지질자료 관리 및 정보화체계가 운영되기 시작하였으나, 여전히 개선하여야 할 문제들이 상존하고 있는데, 이를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 지질 자료, 특히 지질표본 자료의 보관 및 관리 관련 전문적 시설 및 설비의 부족이다. 한국 석유공사의 경우 2012년부터 지질 표본 자료의 체계적 보관 관리를 위한 시스템을 구축하여 왔으나, 유기물을 포함한 해저시추코어 등 지질자료의 보존에 필수적인 냉장보관 설비 등을 갖추고 있지 못한 상태이며, 광물공사의 경우 2016년 지질 표본 자료 관리를 위한 전용 건물 및 보관 시설을 완성하였으나, 지질자료의 처리 및 분석 등을 위한 전문적 장비 등의 보완이 필요한 상황이다.

둘째, 보관 대상 지질 자료의 선정 및 관리와 관련하여 체계적인 관리 규정의 미비를 지적할 수 있다. 즉, 보관 및 관리 대상 지질 자료의 선정과 자료의 대출, 시료의 분리 및 정보의 공유 등에 대한 관리 규정이 아직 마련되어 있지 않다.

셋째, 지질자료 및 정보 시스템을 구축하는 3개의 공공기관(지질자원연구원, 석유공사, 광물자원공사)간 지질정보의 체계적 연계와 공동 활용 시스템이 미비 되어 있다. 지질자원연구원의 지질도 및 각종 주제도와 시추코어관련 정보시스템, 광물자원공사의 KMRGIS, 석유공사의 KOTIS 등 각각의 정보시스템들은 현재 개별적 시스템으로 분리 운영되고 있어, 정보의 사용자의 편의성과 활용성을 도모하는데 어려움이 있다.

넷째, 사업 예산 지원체계가 불안전하여 정보시스템의 안정적 유지 관리에 어려움이 있다. 현재 지질자료 관리 및 정보시스템 운영 관련 예산은 관련 기관이 각각 예산을 확보하여 운영하고 있는데, 기관별 예산 부족 혹은 긴급사업 발생에 따른 타 사업 분야에 우선적 예산 배분 등이 있을 경우 사업 중단이 흔히 발생되고 있다.

법률 및 제도 운영 현황과 문제점

우리나라의 경우 지질자료 및 정보 관리와 관련하여 다양한 법률들이 마련되어 있다. 이들 법률 중 가장 광범위하게 지질자료 및 정보의 통합적 관리를 규정하고 있는 법령으로는 <지하안전관리에 관한 특별법>을 지적할 수 있다. 본법에는 ‘지하정보를 통합한 지하공간 통합지도‘의 제작³⁾과, ’지하정보 통합체계‘를 구축･운영하도록⁴⁾ 명시되어 있다. 특히 국토교통부는 본 법령을 통해 통합 대상의 지하정보 범주를 지하시설물정보(상하수도, 통신, 전력, 난방 등 6종), 지하구조물정보(공동구, 지하철, 지하보도, 차도, 지하상가, 주차장 등 6종), 지반정보(시추정보, 관정정보, 지질정보 등 3종) 등 모든 지하정보를 포괄토록 규정하고 있다. 특히 “지하 안전관리에 관한 특별법” 제43조 제2항에 따르면, 국토교통부 장관이 지하정보관리기관에게 필요한 자료를 요청할 수 있고, 특별한 사유가 없는 한 관련 기관이 자료를 제공토록 되어 있다.

산업통상자원부가 관장하고 있는 자원개발사업 관련 법령으로는 <광업법>, <해저광물자원개발법>, ㅍ광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률> 등이 있다. 먼저 <광업법>에서는 지질자료의 보고, 제출, 관리 및 지질자료의 정보화와 관련한 내용이 부재하고 있다. 반면 <해저광물자원개발법>의 경우에는 <광업법>과 비교하여 지질조사자료와 지질정보에 보다 체계적으로 관리 규정이 명시되어 있다. 즉, 법 ‘제17조의2(지질조사자료등의 소유권 귀속)’에서는 조광권자가 취득한 지질조사자료의 소유권이 국가에 있음을 명시하고 있으며, 법 ‘제2조의2(해저광물자원개발기본계획 수립)’에 국내 대륙붕 지질･광구에 관한 정보수집 관리 계획 수립 및 정책 시행을 명시하여 국가가 지질자료 및 정보를 체계적이고 계획적으로 관리할 의무를 명기하고 있으며, 법 제26조에 조광권자의 지질조사 및 탐사 활동 중 취득한 지질정보에 대한 보고와 정부 요구 시 지질자료 제출 의무를 명기하고 있다.

따라서, 자원개발 유관 법령 중 <해저광물자원개발법>외에는 자료 및 정보의 소유권이나 정부의 관리 의무 등이 부재하고 있으며, <해저광물자원개발법>의 경우에도 보고 및 제출 받은 지질정보를 누가, 어떤 방법으로 체계적 관리를 하여야 할 것인가 등의 내용은 법에 명시되어 있지 않아 이에 대한 보완이 필요하다. 특히 문제가 되는 것은 지질･광물 자료 및 정보의 체계적 관리와 관련하여 자원개발 관련 법령의 모법의 위상을 갖고 있는 <광업법> 내에 지질자료 및 정보와 관련 한 내용이 부재하고 있어, 지질 자료 및 정보의 국가 소유권, 국가계획수립 시 대상 여부, 자료 및 정보에 대한 사업자 보고 및 제출의무, 자료 및 정보의 체계적 관리에 대한 국가 의무와 시행 방법 등에 대한 법령 보완이 시급히 요구된다 하겠다.

지질자료 및 정보 관리 제도 개선 방향

이상의 현황 분석을 바탕으로 본 연구에서 제시한 지질 자료 및 정보 관리 대책방향은 다음과 같다.

첫째, 지질자료 및 정보의 공공재적 특성을 반영하여Kim, D.H.(2009), Elisabeth Haggquist, Patrik Soderholm (2015) 등의 연구결과에 공공재로서의 특성을 갖고 있음을 제시. 광업법에 지질조사 자료 및 정보의 국가 소유권 귀속 항목을 추가하여 광업권자가 광업활동 중 취득한 탐사·채취 또는 지질조사와 관련된 자료의 소유권이 국가에 있음을 명기할 필요가 있다.

둘째, 지질자료의 공공재적 특성을 고려하여, 국가 광업기본계획에 “광업활동에 필요한 지질자료･정보의 수집 관리 및 기술연구에 관한 사항”을 추가하여, 이를 정부의 의무사항으로 규정하고, 체계적으로 이를 시행토록 할 필요가 있다.

셋째, 광업활동 주체인 기업이 광업활동 중 취득한 지질 자료와 정보를 국가에 보고하고, 정부 요청 시 이를 의무적으로 제출하는 제도 마련이 필요하다. 이때 제출 및 보관을 의무화하는 지질자료로는 시추활동을 통해 취득한 시추코어자료와 커팅시료(Cutting Sample)에 한정하여 기업의 보관 및 관리의 편의성을 제고할 필요가 있다.

넷째, 국가의 지질자료 보관 및 관리 체계 마련이 필요하다. 현재 지질조사 및 자원개발 관련 국가 기관인 <한국지질자원연구원>, <한국광물자원공사>, <한국석유공사> 등을 중심으로 기관 특성에 맞는 지질 자료의 보존, 관리를 담당하게 하여 자료 관리의 전문성과 활용성을 제고시킬 필요가 있다.

다섯째, 보관 지질자료의 정보체계(D/B)구축 및 운용이 필요하다. 지질자료의 수집, 보관, 관리의 경우 지질자원연구원, 광물자원공사, 석유공사 등 세 개의 기관이 각각 수행하는 것이 효과적이지만, 수집된 지질자료의 정보체계 (D/B)구축은 세 기관이 통일된 기술적 표준에 따라 정보를 처리하고, 하나의 플랫폼을 통해 종합적으로 지질 및 지하자원 정보를 제공하는 형태가 효과적이라 할 수 있다.

여섯째, 지질광물정보 전문기관의 지정과 지원을 위한 제도 마련이 필요하다. 지질광물정보 전문기관으로 한국지질자원연구원, 한국광물자원공사, 한국석유공사 등을 지정하고, ① 지질･광물 자료의 수집, 보관, 관리시설 건설, ② 지질광물정보체계의 구축, 관리, 활용 및 정보의 유통 등에 관한 기술의 연구, 개발 및 보급에 대한 지원, ③ 관련 전문인력 양성 및 교육, ④ 국제 기술협력 및 교류 등의 업무 수행 등에대한 지원을 가능케하여 안정적인 사업 추진체계를 마련할 필요가 있다.

결론

국내에서는 여러 형태의 지질 자료 및 정보가 생산되고 있으며, 이러한 자료 및 정보는 자원개발 및 산업 활동에서의 다양한 활용을 통해 재정적 편익 이외에, 보건, 환경, 안전 등의 분야에 편익을 유발하게 된다. 우리나라의 경우 한국지질자원연구원 등 자원개발 관련 공공기관에서 2001년부터 전문 시설의 건설과 지질자료의 관리 및 정보화 체계의 구축과 운영이 이루어지고 있으나, 자료의 보고, 관리, 제공과 관련된 시설, 인프라 부족과 체계화된 법률 및 제도적 정비가 미비하여 효과적 자료 관리 및 정보 제공이 이루어지고 있지 못한 상황이다. 따라서 지질자료의 국가소유권 확보, 지질자료 취득 시 국가에 대한 자료보고 의무, 지질자원연구원 등 자원관련 공공기관을 전문기관으로 지정하여 체계적 자료의 보존, 관리, 제공 등을 위한 제도 및 법률 개선이 필요하다.